城乡建设用地集约利用

㈠ 城乡建设用地增减挂钩的政策效应

随着城乡建设用地增减挂钩实践的不断深入，从国家到地方，从国土部门到各级政府，从管理人员到广大群众，无不对此项新政策的认识更加深化。其多重效应主要体现在：
第一，增减挂钩是推进城乡统筹和社会主义新农村建设的有效机制。
要实现城乡协调发展，必须向农村地区增加投入，提供更多的公共产品。城镇建设用地增减挂钩政策为我们找到了一条很好的途径，它蕴含着重大的战略理念。实践证明，实施增减挂钩，与土地整治、农业产业化发展相结合，有助于改善农业生产条件，促进农业适度规模经营和农村集体经济发展。同时，实施农村集体建设用地整理节约的土地，依据级差地租原理调剂使用，按照以城带乡、以工补农的要求，将获得的土地级差收益，用于发展农村集体经济，以及农村基础设施和公共服务配套设施等建设，既可增加农民收入，提高当地农民生活水平，又改变了农村落后面貌，推动了新农村建设和城乡一体化发展。山东、天津、宁夏、四川、江苏等试点县区将增减挂钩与新村建设、农村危房改造相结合，整合各类涉农资金，有效解决了农村饮水、通信服务、清洁能源、卫生改厕、环境保护等难题。
第二，增减挂钩是促进耕地保护和节约集约用地的重要途径。
我国耕地保护的基本动力主要来自两个方面，一是政府主导实施土地开发整理项目，重在以建设促保护，实现耕地数量增加、质量提高；二是建设项目占用耕地需要履行“占补平衡”义务，立足于耕地本身不能少。笔者认为，“增减挂钩”是“占补平衡”思路的合理延伸，是将建设用地整理增加的耕地面积等量核定为建设占用耕地指标，最终实现项目区内耕地面积有增加、质量不降低。江苏结合增减挂钩，开展“万顷良田”建设工程，总建设规模达83万亩，实施完成后可新增耕地12万亩。江西、四川、湖北将增减挂钩作为推进“造地增粮富民工程”、“金土地工程”、“高产农田示范工程”等的重要内容，有效增加了耕地面积。土地的节约集约利用可以表现为少用地，也可以是同样的土地承载了更多的人口、经济实体以及更多的建筑。“增减挂钩”的节地效果是双重的，通过城乡用地布局的调整，原有的粗放利用被消灭，新的土地以更集约的方式加以利用。据调研统计，实施增减挂钩平均可节约用地50%左右。
第三，增减挂钩是优化土地利用结构和空间布局的重要举措。
在我国的土地政策体系中，土地开发整理的主要功能是解决土地利用形态破碎和零乱问题、增加耕地面积，主要方式是对零散地块实行归并、对废弃地块实行复垦；耕地占补平衡政策的主要功能是保护耕地面积，主要方式是要求各地通过农村土地整治、开发未利用土地等途径，补充相同面积和质量的耕地；集体建设用地流转政策的主要功能是盘活依法取得的农村集体经营性建设用地，主要方式是通过统一有形的土地市场、公开规范地转让土地使用权。但这三项政策均无法根本解决农村房屋和村庄建设用地“散、乱、空”问题，更解决不了城乡建设用地布局调整优化问题。实施城乡建设用地增减挂钩，农村建设用地在规划的引导下，有计划地拆建，促进土地在空间上的调整和互换，一定程度上解决了我国农村大部分地区耕地细碎分耕、集体建设用地粗放浪费等问题。
第四，增减挂钩是深化农村土地管理制度改革的助推器。
“增减挂钩”涉及土地确权、建设用地布局调整、农民土地权益维护等问题，各地增减挂钩试点实践中，围绕改革农村土地产权制度、规范集体建设用地流转、构建耕地保护经济补偿机制、建设城乡统一土地市场、完善土地收益分配机制等，进行了积极探索。如成都市将实施农村集体建设用地整理“节约的建设用地指标挂钩到符合土地利用总体规划、城乡规划的区域使用，为合法取得集体建设用地”，规定“集体建设用地使用权初次流转收益大部分归集体经济组织所有，县乡政府可按一定比例，从流转收益中提取为城乡统筹配套建设的资金，用于农业农村发展”。
由于城市缺地，农村缺钱，各地对城乡建设用地增减挂钩的热情很高，正如其他新生事物一样，增减挂钩实践中也出现了一些问题：一是有的地方在国土资源部批准试点之外擅自开展“挂钩”，扩大了城镇建设用地规模，在一定程度上冲击了现行土地利用计划指标管理，影响了宏观调控效果。二是在批准的增减挂钩试点范围内，一些地方片面追求土地级差收益，违反规定跨县域调剂使用周转指标，将节余的指标集中用于中心城市，不利于城乡统筹发展。三是有的地方村镇建设规划滞后，乡土地规划修编尚未完成，造成项目区设置与土地利用总体规划未能充分衔接，增减挂钩与农业发展、村镇建设等统筹不够，降低了增减挂钩的综合效益。
这些问题的产生，主要是部分地区对增减挂钩政策相关规定认识有偏差、做法不规范、管理上存在缺陷。为切实发挥增减挂钩政策的综合作用，要在“两统一、两坚持、两完善、两探索”的基础上总结经验，规范推进。 “两探索”，一是探索形成保障农民权益的制度体系。试点开展初期，国家对农村建设用地整治涉及的权属调整、补偿安置、收益返还等，没有统一规定，各地自行其是。农民权益的保障、土地财产权利的保护停留在尊重农民意愿，取决于地方政府管理水平。下一阶段，需要着力于完善制度和建立机制，研究制定土地权属管理、收益返还使用等具体办法，探索引入市场评估体系，完善价格形成机制。二是探索完善农村土地整治制度环境。增减挂钩在很多地方已逐步与土地流转、土地整治紧密结合，成为农村土地管理制度的一项综合性改革。亟需探索整合增减挂钩、土地整治、集体建设用地流转三种形式的农村土地管理制度改革政策和措施，充分发挥项目整合、资金融合、挂钩调节的整装优势，促进土地资源、资产、资本“三位一体”管理，提高政策的综合效益。

㈡ 节约集约利用土地规定的规定

节约集约利用土地规定
（2014年3月27日国土资源部第1次部务会议通过） 第一条 为贯彻十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地的基本国策，落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约集约用地制度，提升土地资源对经济社会发展的承载能力，促进生态文明建设，根据《中华人民共和国土地管理法》和《国务院关于促进节约集约用地的通知》，制定本规定。
第二条 本规定所称节约集约利用土地，是指通过规模引导、布局优化、标准控制、市场配置、盘活利用等手段，达到节约土地、减量用地、提升用地强度、促进低效废弃地再利用、优化土地利用结构和布局、提高土地利用效率的各项行为与活动。
第三条 土地管理和利用应当遵循下列原则：
（一）坚持节约优先的原则，各项建设少占地、不占或者少占耕地，珍惜和合理利用每一寸土地；
（二）坚持合理使用的原则，盘活存量土地资源，构建符合资源国情的城乡土地利用新格局；
（三）坚持市场配置的原则，妥善处理好政府与市场的关系，充分发挥市场在土地资源配置中的决定性作用；
（四）坚持改革创新的原则，探索土地管理新机制，创新节约集约用地新模式。
第四条 县级以上地方国土资源主管部门应当加强与发展改革、财政、城乡规划、环境保护等部门的沟通协调，将土地节约集约利用的目标和政策措施纳入地方经济社会发展总体框架、相关规划和考核评价体系。
第五条 国土资源主管部门应当建立节约集约用地制度，开展节约集约用地活动，组织制定节地标准体系和相关标准规范，探索节约集约用地新机制，鼓励采用节约集约用地新技术和新模式，促进土地利用效率的提高。
第六条 在节约集约用地方面成效显著的市、县人民政府，由国土资源部按照有关规定给予表彰和奖励。 第七条 国家通过土地利用总体规划，确定建设用地的规模、布局、结构和时序安排，对建设用地实行总量控制。
土地利用总体规划确定的约束性指标和分区管制规定不得突破。
下级土地利用总体规划不得突破上级土地利用总体规划确定的约束性指标。
第八条 土地利用总体规划对各区域、各行业发展用地规模和布局具有统筹作用。
产业发展、城乡建设、基础设施布局、生态环境建设等相关规划，应当与土地利用总体规划相衔接，所确定的建设用地规模和布局必须符合土地利用总体规划的安排。
相关规划超出土地利用总体规划确定的建设用地规模的，应当及时调整或者修改，核减用地规模，调整用地布局。
第九条 国土资源主管部门应当通过规划、计划、用地标准、市场引导等手段，有效控制特大城市新增建设用地规模，适度增加集约用地程度高、发展潜力大的地区和中小城市、县城建设用地供给，合理保障民生用地需求。 第十条 城乡土地利用应当体现布局优化的原则。引导工业向开发区集中、人口向城镇集中、住宅向社区集中，推动农村人口向中心村、中心镇集聚，产业向功能区集中，耕地向适度规模经营集中。
禁止在土地利用总体规划和城乡规划确定的城镇建设用地范围之外设立各类城市新区、开发区和工业园区。
鼓励线性基础设施并线规划和建设，促进集约布局和节约用地。
第十一条 国土资源主管部门应当在土地利用总体规划中划定城市开发边界和禁止建设的边界，实行建设用地空间管制。
城市建设用地应当因地制宜采取组团式、串联式、卫星城式布局，避免占用优质耕地。
第十二条 市、县国土资源主管部门应当加强与城乡规划主管部门的协商，促进现有城镇用地内部结构调整优化，控制生产用地，保障生活用地，提高生态用地的比例，加大城镇建设使用存量用地的比例，促进城镇用地效率的提高。
第十三条 鼓励建设项目用地优化设计、分层布局，鼓励充分利用地上、地下空间。
建设用地使用权在地上、地下分层设立的，其取得方式和使用年期参照在地表设立的建设用地使用权的相关规定。
出让分层设立的建设用地使用权，应当根据当地基准地价和不动产实际交易情况，评估确定分层出让的建设用地最低价标准。
第十四条 促进整体设计、合理布局的建设项目用地节约集约开发。
对不同用途高度关联、需要整体规划建设、确实难以分割供应的综合用途建设项目用地，市、县国土资源主管部门可以按照一宗土地实行整体出让供应，综合确定出让底价。
综合用途建设项目用地供应，包含需要通过招标拍卖挂牌的方式出让的，整宗土地应当采用招标拍卖挂牌的方式出让。 第十五条 国家实行建设项目用地标准控制制度。
国土资源部会同有关部门制定工程建设项目用地控制指标、工业项目建设用地控制指标、房地产开发用地宗地规模和容积率等建设项目用地控制标准。
地方国土资源主管部门可以根据本地实际，制定和实施更加节约集约的地方性建设项目用地控制标准。
第十六条 建设项目应当严格按照建设项目用地控制标准进行测算、设计和施工。
市、县国土资源主管部门应当加强对用地者和勘察设计单位落实建设项目用地控制标准的督促和指导。
第十七条 建设项目用地审查、供应和使用，应当符合建设项目用地控制标准和供地政策。
对违反建设项目用地控制标准和供地政策使用土地的，县级以上国土资源主管部门应当责令纠正，并依法予以处理。
第十八条 国家和地方尚未出台建设项目用地控制标准的建设项目，或者因安全生产、特殊工艺、地形地貌等原因，确实需要超标准建设的项目，县级以上国土资源主管部门应当组织开展建设项目用地评价，并将其作为建设用地供应的依据。
第十九条 国土资源部会同有关部门根据国家经济社会发展状况和宏观产业政策，制定《禁止用地项目目录》和《限制用地项目目录》，促进土地节约集约利用。
国土资源主管部门为限制用地的建设项目办理建设用地供应手续必须符合规定的条件；不得为禁止用地的建设项目办理建设用地供应手续。 第二十条 各类有偿使用的土地供应应当充分贯彻市场配置的原则，通过运用土地租金和价格杠杆，促进土地节约集约利用。
第二十一条 国家扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨。
除军事、保障性住房和涉及国家安全和公共秩序的特殊用地可以以划拨方式供应外，国家机关办公和交通、能源、水利等基础设施（产业）、城市基础设施以及各类社会事业用地中的经营性用地，实行有偿使用。
具体办法由国土资源部另行规定。
第二十二条 经营性用地应当以招标拍卖挂牌的方式确定土地使用者和土地价格。
各类有偿使用的土地供应不得低于国家规定的用地最低价标准。
禁止以土地换项目、先征后返、补贴、奖励等形式变相减免土地出让价款。
第二十三条 市、县国土资源主管部门可以采取先出租后出让、在法定最高年期内实行缩短出让年期等方式出让土地。
采取先出租后出让方式供应工业用地的，应当符合国土资源部规定的行业目录。
第二十四条 鼓励土地使用者在符合规划的前提下，通过厂房加层、厂区改造、内部用地整理等途径提高土地利用率。
在符合规划、不改变用途的前提下，现有工业用地提高土地利用率和增加容积率的，不再增收土地价款。
第二十五条 符合节约集约用地要求、属于国家鼓励产业的工业用地，可以实行差别化的地价政策。
分期建设的大中型工业项目，可以预留规划范围，根据建设进度，实行分期供地。
具体办法由国土资源部另行规定。
第二十六条 市、县国土资源主管部门供应工业用地，应当将工业项目投资强度、容积率、建筑系数、绿地率、非生产设施占地比例等控制性指标纳入土地使用条件。
第二十七条 市、县国土资源主管部门在有偿供应各类建设用地时，应当在建设用地使用权出让、出租合同中明确节约集约用地的规定。
在供应住宅用地时，应当将最低容积率限制、单位土地面积的住房建设套数和住宅建设套型等规划条件写入建设用地使用权出让合同。 第二十八条 国家鼓励土地整治。县级以上地方国土资源主管部门应当会同有关部门，依据土地利用总体规划和土地整治规划，对田、水、路、林、村进行综合治理，对历史遗留的工矿等废弃地进行复垦利用，对城乡低效利用土地进行再开发，提高土地利用效率和效益，促进土地节约集约利用。
第二十九条 农用地整治应当促进耕地集中连片，增加有效耕地面积，提升耕地质量，改善生产条件和生态环境，优化用地结构和布局。
宜农未利用地开发，应当根据环境和资源承载能力，坚持有利于保护和改善生态环境的原则，因地制宜适度开展。
第三十条 高标准基本农田建设，应当严格控制田间基础设施占地规模，合理缩减田间基础设施占地率。
对基础设施占地率超过国家高标准基本农田建设相关标准规范要求的，县级以上地方国土资源主管部门不得通过项目验收。
第三十一条 县级以上地方国土资源主管部门可以依据国家有关规定，统筹开展农村建设用地整治、历史遗留工矿废弃地和自然灾害毁损土地的整治，提高建设用地利用效率和效益，改善人民群众生产生活条件和生态环境。
第三十二条 县级以上地方国土资源主管部门在本级人民政府的领导下，会同有关部门建立城镇低效用地再开发、废弃地再利用的激励机制，对布局散乱、利用粗放、用途不合理、闲置浪费等低效用地进行再开发，对因采矿损毁、交通改线、居民点搬迁、产业调整形成的废弃地实行复垦再利用，促进土地优化利用。
鼓励社会资金参与城镇低效用地、废弃地再开发和利用。鼓励土地使用者自行开发或者合作开发。 第三十三条 县级以上国土资源主管部门应当加强土地市场动态监测与监管，对建设用地批准和供应后的开发情况实行全程监管，定期在门户网站上公布土地供应、合同履行、欠缴土地价款等情况，接受社会监督。
第三十四条 省级国土资源主管部门应当对本行政区域内的节约集约用地情况进行监督，在用地审批、土地供应和土地使用等环节加强用地准入条件、功能分区、用地规模、用地标准、投入产出强度等方面的检查，依据法律法规对浪费土地的行为和责任主体予以处理并公开通报。
第三十五条 县级以上国土资源主管部门应当组织开展本行政区域内的建设用地利用情况普查，全面掌握建设用地开发利用和投入产出情况、集约利用程度、潜力规模与空间分布等情况，并将其作为土地管理和节约集约用地评价的基础。
第三十六条 县级以上国土资源主管部门应当根据建设用地利用情况普查，组织开展区域、城市和开发区节约集约用地评价，并将评价结果向社会公开。
节约集约用地评价结果作为主管部门绩效管理和开发区升级、扩区、区位调整和退出的重要依据。 第三十七条 县级以上国土资源主管部门及其工作人员违反本规定，有下列情形之一的，对有关责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）违反本规定第十七条规定，为不符合建设项目用地标准和供地政策的建设项目供地的；
（二）违反本规定第十九条规定，为禁止或者不符合限制用地条件的建设项目办理建设用地供应手续的；
（三）违反本规定第二十二条规定，低于国家规定的工业用地最低价标准供应工业用地的；
（四）违反本规定第三十条规定，通过高标准基本农田项目验收的；
（五）其他徇私舞弊、滥用职权和玩忽职守的行为。 第三十八条 本规定自2014年9月1日起实施。

㈢ （一）优化土地供应，提高土地节约集约利用水平

调整优化存量用地，积极拓展建设用地新空间。首先，土地需求依然处于较为旺盛的时期。2009年以来土地供应加快，2009～2013年年均供应超过55万公顷，比前一阶段（2004～2008年）增加104.3%。我国大多数城市土地供应基本上采用“以需定供，总量不限”的方式，在土地供应总量上基本没有严格的限制，其落实情况反映了土地的需求，从土地供应数据来看，土地需求依然旺盛。其次，我国部分地区开发强度已远超发达国家，如2012年上海的建设用地已占市域面积45%左右，而日本开发强度最高的东京都市圈也只有29%。第三，低效用地、闲置土地仍有潜力可挖。据报道，珠海开展的“三清”（清土地、清项目、清政策）工作收回的用地为2013年珠海土地供应提供了三分之一的用地。值得注意的是自2012年起建设用地供应总面积超过批准建设用地面积（图4-1），存量土地利用潜力有待于进一步挖掘。必须调整优化存量用地，推进工矿废弃地复垦利用、城市低效用地再开发等各项工作，积极拓展建设用地新空间。

调整优化土地供应结构，提高土地利用综合效益。首先，近10年我国工矿仓储用地供地比重明显降低，由2004年的41.4%降至2013年的28.6%，减少了12.8个百分点；交通运输用地、公共管理与公共服务用地等涉及民生、公共服务方面的供地比重不同程度提高，分别由2004年的5.2%和10.5%升至2013年的24.6%和12.8%，分别提高了19.5个和2.2个百分点。其次，我国工业用地占比偏高。据《中国城乡建设统计年鉴》，2011年我国居住用地是工业用地的1.5倍，同期日本住宅用地占3.1%，工业用地占0.4%，住宅用地是工业用地的近8倍。第三，近年我国产业结构调整加快，2013年三次产业比例为10.0∶43.9∶46.1，第三产业比重首次超过第二产业，较10年（2004年）前提高5.7个百分点。随着产业结构进一步优化，服务业比重将大幅提高，生产性服务业、文化创意产业等高新产业较快发展，土地供应结构将继续调整。要强化对土地资源统筹管理，大力清理闲置土地，积极建立完善低效用地退出机制、提高节约集约用地水平，发挥土地供应对于经济结构、产业结构调整的促进作用。

图4-1 建设用地审批与供应面积对比

㈣ 什么是城乡建设用地利用效率低

一、理顺土地整治与新农村建设的关系。 土地整治的目的是改善农民的生产生活条件和生态环境，增加有效耕地面积，增加农民就业机会和收入，促进土地利用的有序化和集约化。新农村建设的立足点和着力点在于为农民提供健康、舒适、整洁、有序的人居环境。二者联系紧密、相辅相成，需确保土地整治与新农村建设科学合理。 二、切实做好新农村建设的规划管理。 要根据土地利用总体规划，找准土地整治与新农村建设的结合点，合理编制集镇和村庄规划，合理调整集镇、村庄建设用地结构和布局，按照控制总量、合理布局、节约集约用地、保护耕地的原则，完善并细化村庄和集镇规划，严格村庄和集镇规划管理，对违法、违规、违章建设和审批的坚决依法查处，提高新农村建设规划的科学性、统一性、全局性和可操作性，强化规划的协调和衔接工作，确保新农村建设依法、依规、健康有序稳步推进。通过规划实施，促进村庄科学化、合理化、有序化，改善镇村生态环境和生产生活条件。 三、努力提高土地整治水平。 在土地整治工作中，应转变重数量轻质量的观念，切实把提高耕地质量摆在重要位置。土地整治区要做到田间道路布局合理，水利设施完善，提高耕地保土、保水、保肥的能力，建成旱能灌、涝能排、产能运的高产、稳产农田，提高耕地的综合生产能力，为推进机械化和规模化经营创造条件。要总结经验，科学合理编制土地整治规划，切合实际合理确定建设规模，城乡建设用地增减挂钩方面特别要注重项目整治区（拆旧区）与建新区的规模，规划布局方案，挂钩周转指标规模的使用及归还计划，制定拆迁补偿方案。规划应制定项目组织管理程序和实施措施，提高土地整治的科学性、合理性和可操作性。 四、强化整治项目的可行性论证。 项目可行性报告和规划设计必须本着技术上的先进性和适用性，经济上的合理性和有效性，以及建设的可能性和可行性原则，对多种建设方案进行技术分析与比较论证。对项目建成后的效益进行预测和评估，严禁随意变更规划设计，广泛征求项目区群众的意见，充分调动群众的积极性，从而为项目的投资决策提供可靠的投资效益保证，为项目的整个实践过程提供可靠的技术和群众的支持。 五、强化土地整治与新农村建设管理。 逐步完善土地整治与新农村建设的实施管理，确保技术行之有效，验收实事求是，提高政府在群众中的公信度，增强农民的信任感。在利益分享的过程中，赋予农民对土地完整的使用权，充分调动农民自身参与土地整治和新农村建设工作的积极性。 六、依法推进农村集体建设用地流转。 提高现有集体建设用地的使用效率，对保护耕地，提高土地利用效率具有重要意义。要在有效维护集体建设用地使用权人合法权益的基础上，允许农村集体建设用地依法合理有序流转，使闲置和利用效率低的建设用地得到合理、高效利用，提高土地资源节约集约利用水平。同时，发挥规划的引导作用，建设用地使用权流转后，必须按照土地利用总体规划和城镇、村庄规划确定的用途进行利用。 七、着力改善生态环境。 只有生态环境得到全面改善，才能有效提高土地资源的开发利用程度，才能保障人口、资源、环境与农业、社会、经济协调发展。加快生态环境建设的步伐，强化农村地区能源建设，采取技术、生物和工程措施相结合的方式对生态环境脆弱进行治理，尽快恢复水土保持的生态功能，消除生态脆弱对农田、村庄带来的隐患。生态环境的好坏是土地整治与新农村建设的关键。 八、着力营造良好的舆论环境。 要全方位、多角度地充分利用广播、电视、标语、报刊、公示牌以及会训等方式宣传土地整治与新农村建设的重要意义，使全社会公民尤其是广大农民群众从思想上接受并主动参与到土地整治与新农村建设的行动中。同时提倡公众参与、实行管理民主、建立长期投入机制，依法依规办事，对重大事项进行民主决策，充分调动农民的积极性和参与性。 九、积极推进土地整治与新农村建设。 各级人民政府应完善目标责任制，把切实搞好土地整治与新农村建设作为经济社会发展和领导干部提拔的考核内容。提高认识、与时俱进、开拓创新，逐级建立健全土地整治与新农村建设的统一领导机构，确保资金到位，明确职能分工，共同形成工作合力。 土地整治与新农村建设是时代的发展，历史的必然，是构建和谐社会以及全面建设小康社会的基础，是农村现代化的必然要求，是利在当代，功在千秋的伟业。国土资源部门对土地整治与新农村建设责无旁贷，作为主要的实践者和推动者，要紧紧围绕新农村建设的目标，加大土地整治力度，为经济社会的可持续发展和新农村建设提供必要的土地资源保障，为新农村建设作出新的贡献。

㈤ 浅谈城市土地集约利用潜力评价

以土地集约利用为标准，评价现状城市土地的使用效率和使用潜力，是我们科学管理城市土土地是一种不可再生的资源，是人类赖以生存的物质基础。城市土地是国土资源的重要组成部分，以土地集约利用为标准，评价现状城市土地的使用效率和使用潜力，是我们科学管理城市土地、集约利用城市土地、客观评价城市土地潜力的重要途径。

1 城市土地集约利用潜力评价必要性

城市土地集约利用是在合理布局、优化用地结构的前提下，通过增加存量土地投入、改善经营管理、充分发挥土地使用潜力等途径，使土地得到高效的利用，并取得良好的经济效益。城市土地集约利用潜力评价是以我国土地利用相关的法律法规为依据，结合当地的土地利用规划、城市规划和土地定级估价工作，分析城市土地使用的状况和存在的问题，建立评价土地集约利用程度的指标体系，提示各类城市土地使用效率的差异，最终确定在当前技术经济条件下可供挖潜土地的数量、类型和分布，并提出挖掘土地使用潜力、进一步提高土地使用效率的途径和措施。

新中国成立以来，我国城市土地利用基本上属于粗放状况，占用耕地、浪费土地现象严重，在用地规模上表现为总量失控、扩展过快，许多城市“摊大饼”式的外延扩张，存在大量闲置用地，造成土地的浪费和资金的沉淀。随着社会主义市场经济的发展，城镇化、工业化进程的加快，将需要大量的城市用地，仅靠新增建设用地来缓解城市土地的供应压力已不可能。因此，在城市化的过程中，只有走内涵挖潜、集约利用的道路，转变城市土地粗放的开发经营管理模式，逐步向集约化利用方面转化，才能实现城市乃至整个国民经济的可持续发展。从目前我国城市土地集约利用的研究状况看，尚处在起步阶段，一些城市开展了存量土地的现状调查和潜力分析研究，积累了一些土地集约利用的经验。但在理论研究和实践工作中，城市土地利用粗放或集约的概念无统一界定；城市土地集约利用潜力的评价也缺乏科学的评价方法和指标体系，使城市政府和土地管理部门难以作出加大基础设施投入、提高土地利用效益、鼓励集约用地的相关供地政策措施。因此，开展城市土地集约利用潜力评价工作，加强政府及土地管理部门对城市土地市场及建设用地的宏观调控作用，改变城市建设用地利用粗放的现状，促进城市土地资源的集约化合理利用，建立一套适合我国国情的城市土地集约利用潜力的评价方法和指标体系，显得十分必要和迫切。这不仅是贯彻土地利用基本国策的重要途径，而且是解决城市建设用地供需矛盾的重要途径，同时也是建立科学、合理的用地管理决策系统不可缺少的依据，更是今后我国城市化发展不可动摇的方向。

2 城市土地集约利用潜力评价指标体系设计

2.1 潜力评价指标体系设计原则

（1）综合性原则。所选择的评价方法和指标必须从多方面反映城市土地集约利用的内涵。其指标体系的设计应包括反映土地合理利用和可持续利用的程度、城市土地投入强度以及使用强度和使用效率方面的内容。

（2）层次性原则。在不同的地域范围评价城市土地集约利用潜力时，应针对空间尺度的差异，即城市建成区、功能区和地块三个不同的空间层次，选择相应的评价方法和评价指标。

（3）定性分析与定量分析相结合的原则。城市土地集约利用潜力评价应从定性分析入手，同时尽量将影响因素量化，避免任意性；全市宏观层次的评价可以定性分析为主，定量分析为辅；区片的评价则以定量分析为主，定性分析为辅。

（4）主导因素原则。重点分析对土地集约利用和挖潜起支配作用的主导因素，并将其作为土地使用潜力分类的重要依据。

（5）可操作性原则。评价方法与选用的指标要简单明确，易于收集，统计口径一致，指标的独立性强，要尽量采用现有的统计数据、图件和土地部门所掌握的资料。

（6）区域性原则。我国城市发展的区域条件千差万别，评价指标体系的设计应考虑各地实际情况。评价指标采用必选指标和备选指标相结合的评价方法，必选指标是评价时必须使用的指标，用于进行城市之间的比较，备选指标可根据当地的具体情况灵活选用。

2.2 潜力评价指标设计的总体框架

潜力评价指标设计的总体框架，如图1所示。

图1 城市土地集约利用潜力评价指标设计的总体框架

3 城市土地集约利用潜力评价途径

根据上下结合、点面结合和定量与定性分析相结合的原则，按评价对象的空间层次，将评价工作分为总体评价和分区评价两个阶段。总体评价阶段以城市为整体，采用区域分析比较和以定性为主的分析方法，对全市土地集约化利用潜力的总体状况进行评价。在掌握全市土地利用状况的基础上，分区评价阶段按均质功能地域原则，将城市划分为若干功能区，运用极限条件评价法把城市用地的使用程度分为4个类型，提示不同功能区土地利用效率和使用潜力的差异。将分区评价的成果自下而上归纳汇总，进一步深化完善总体评价阶段的成果。具体技术路线是：

（1）从理论研究入手，运用系统分析、多因素分析的方法，从土地开发强度、土地投入强度以及土地使用效率等方面建立不同层次（宏观层次、中观层次、微观层次）、不同目标的城市土地集约利用潜力的评价方法和指标体系。一是根据调查资料，确定不同层次土地集约利用评价的评价指标，根据合理性原则对一些错误信息进行修正，最后确定影响土地利用作用明显的要素；二是根据专家意见，用特尔菲法计算因素权重，分别确定影响不同用地类型土地集约利用的因素权重值以及土地集约利用评价结果的等级权重；三是设计不同层次的土地集约利用评价指标，提出适宜本区域城市用地特征的宗地土地集约利用评价指标。

（2）运用此评价方法和指标体系，通过对城市不同土地利用类型、不同区域土地利用程度和效益调查，在查清城市土地集约利用现状及存在问题的基础上，评价城市土地集约利用状况及潜力分布情况。修改完善城市土地集约利用潜力评价方法和指标体系，并提出挖潜城市用地潜力、加强城市土地管理的对策建议。

（3）以基础地理信息、基础地籍信息、城市土地利用总体规划信息、城市规划信息、房地产信息等为基础数据源，结合调查、访问收集的各种社会经济环境信息，在GIS技术的支持下，引入模糊数据、神经网络、多目标规划等理论和先进技术方法，建立城市土地集约利用潜力评价的基础数据库、指标体系库、评价与应用模型库和决策支持的专家系统。

4 城市土地集约利用潜力评价对策及措施

（1）土地利用过程中，要严格遵守城市建设规划，限制在建成区内随意改变土地用途，要根据土地市场的供求关系，制定出土地的年度供应计划，土地的供应不得超过年度计划，做到土地利用的总量控制。

（2）城市土地集约利用对土地的投入产出比要求有一定的适度，高建筑密度和容积率并不能说明土地利用程度的集约利用水平，良好的生态环境是所有土地用途的土地集约利用的一个前提。应充分考虑不同类型用地区的土地集约利用方向和模式，以充分、合理、集约利用城市土地。

（3）城市土地集约利用是一项浩大的系统工程，必须贯穿于城市土地开发、利用的全过程，由政府各职能部门协作完成，因此，土地集约利用的原则必须以法律、法规的形式颁布后强制实施。

5 城市土地集约利用潜力评价成果应用

城市土地集约利用潜力评价成果的应用领域，几乎涵盖了从规划编制与管理、用地管理、市场管理到资产管理、地价管理（含税费管理）等城市土地利用管理的所有方面。

（1）促进科学的规划编制与管理。一是参考城市总体集约利用水平评价结果，确定城市用地的扩张规模；二是对于已完成的城市规划，通过计算假定规划方案全部实现情况下的城市土地总体集约利用水平，可以大大提高对城市规划审核的科学性；三是城市用地的集约标准将直接为规划预审提供依据。

（2）促进合理的用地管理。一是对项目用地进行集约利用审核，依据集约利用标准，对城市建成区内的新建或改建项目，在规模、用途、设计等方面进行集约利用方面的审核；二是集约利用潜力评价将为制定土地供应计划，盘活存量土地的年度实施计划提供翔实的资料；三是制定行政划拨用地计划的主管部门编制行政划拨用地计划（目录）时，结合城市土地集约利用潜力评价标准和城市潜力分布图来确定用地位置及数量；四是集约利用的现实潜力评价与调查将为编制城市用地置换规划提供最直接的依据和支持。

（3）促进国家对土地市场的有效调控。一是丰富市场信息，健全市场功能。将土地的集约利用信息纳入市场信息体系，有助于将这部分土地展现在投资者面前，使之尽早进入市场；二是支持政府的市场调控决策，降低调控成本（土地储备与投放制度）。

（4）支持土地资产和地价管理。一是有利于提示真实的土地价值，为防止不公平交易提供科学的依据；二是支持政府的地价政策决策，规范政府行为；三是支持企业改制和产权处置，防止国有资产流失；四是为制定合理的税、费政策提供依据，促进土地集约利用。同时，还有助于培养公众的集约利用潜力评价和信息公布，加强公众对土地集约利用问题的认识，建立健康的用地价值观，促进社会经济的可持续发展。

㈥ 什么是城乡建设用地增减挂钩

城乡建设用地增减挂钩 是指依据土地利用总体规划，将若干拟复垦为耕地的农版村建设用地地块（权即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加有效耕地面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更加合理的目标。

㈦ 如何进行城市建设用地集约利用状况的定量评价

合理设置指标，来增强考核的可源操作性。土地集约利用评价从建设用地利用特征、结构、效率及影响因素分析入手，在确保建设用地集约利用概念清晰、数据可获的基础上，选择了包括经济利用强度与人口利用强度、用地弹性、经济增长耗地和土地利用管理绩

㈧ 什么是城乡建设用地增减挂钩如何规范

城乡建设用地增减挂钩是依据土地利用总体规划，以增加耕地有效面积、提高耕地质量、节约集约利用建设用地、合理布局城乡用地为目标，把通过复垦农村闲置宅基地、“空心村”等增加的耕地面积，用于城市建设用地指标的行为。

城乡建设用地增减挂钩试点从2006年开展以来，有效促进了试点区耕地保护，推动了节约集约用地，支持了新农村建设，统筹城乡发展。但同时，也出现少数地方片面追求增加城镇建设用地指标、擅自开展增减挂钩试点和扩大试点范围、突破周转指标、违背农民意愿强拆强建等一些亟须规范的问题，侵害了农民权益，影响了土地管理秩序。因此，必须进一步严格规范，主要措施如下：

国土资源管理实用手册

坚持规划先行，统筹安排增减挂钩和农村土地整治规模、布局和时序。

严格限定范围，坚持局部试点、封闭运行、规范管理、结果可控，将拆旧和建新项目区严格控制在县域范围内。

严格控制规模，严格按照国家下达的挂钩周转指标，并纳入年度用地计划统一管理，不得突破。严禁突破挂钩周转指标设立挂钩项目区，严禁循环使用周转指标。

严格实施监管，加强验收考核，确保拆旧面积大于建新面积，复垦耕地面积大于占用耕地面积，耕地总体质量有提高。

维护农民权益，充分尊重农民意愿，坚持群众自愿、因地制宜、量力而行、依法推动。坚持挂钩收益全部及时返还农村，支持农民改善生产生活条件，做到农民自愿、农民参与、农民满意。

㈨ 统一城乡建设用地会对地方政府有怎样的影响

土地制度是农村的基础制度。它不仅对土地资源配置及其效率具有重大影响，而专且对农村社属会稳定和社会公平正义具有重大影响。改革开放以来，我国在明确界定和保护农民土地权利上取得巨大进展，市场机制在土地资源配置中发挥着越来越重要的作用，国家对耕地的保护政策和措施不断强化，政府对土地利用的调控能力不断提高，土地的法律框架也逐步完善。从贯彻落实科学发展观以及构建新型工农关系、城乡关系的要求看，农村土地制度还需要进一步改革和完善。党的十七届三中全会《决定》提出，“按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则，进一步完善农村土地管理制度。”这为今后推进农村土地制度改革指明了方向。必须按照《决定》要求，以切实保护耕地和切实保障农民土地权益为目标，继续推进农村土地制度改革，在一些重要领域和关键环节取得新进展。