⑴ 我國社會保障制度關於最低保障的若干規定是什麼
農村社會保障體系是我國整個社會保障體系的重要組成部分。搞好農村社會保障
體系建設，既是適應社會主義市場經濟發展變化，及時有效地保障農民基本生活權益
的迫切需要，也是促進農村社會經濟穩定發展、搞好計劃生育的客觀要求。近些年來
，全國許多地方在農村社會保障體系建設方面進行了一些有益探索。
農村社會保障體系建設的核心是農村社會保障制度。在農村社會保障制度中，需
要建設的具體制度又有很多，就目前而言，廣大農民群眾的基本要求與願望是實現「
生（存）有所靠、病有所醫、老有所養」，因而農村最低生活保障、農村養老保險和
農村醫療保險三項制度建設是其重點。同時，在農村社會保障體系建設中，還有一些
重要關系尚需妥善處理。本文僅就這些問題作些研究、探討。
一、農村最低生活保障制度建設
農村最低生活保障制度是國家和社會為保障收入難以維持最基本生活的農村貧困
人口而建立的社會救濟制度。建立農村最低生活保障制度不僅是改革與完善農村社會
救濟制度的重大舉措，而且也是盡快建立農村社會保障制度的關鍵所在。目前絕大部
分地區在社會救濟中還是沿用「不規范、不統一、實施中具有很大隨意性」的傳統辦
法，沒有建立農村最低生活保障制度；少數建立這一制度的地區其制度也不夠完善。
因此，要搞好農村社會保障制度建設應以農村最低生活保障制度建設為突破口，加快
建設步伐，力爭到2000年在全國建立起較完善的農村最低生活保障制度。
1.科學確定保障線標准。確定農村最低生活保障線標準的基本要求是：既要能保
障農村貧困人口的最低生活，又要防止保障標准過高而形成養懶漢的傾向。其主要考
慮因素是：①維持農民最基本生活的物質需要。目前農民住房問題已基本解決，重點
是吃飯、穿衣的需要。各地要在認真調查研究的基礎上，准確測算出貧困對象年人均
消費水平和人均基本生活費支出。②農村經濟發展水平。主要是當地人均國民生產總
值、農民人均純收入等。③地方財政和村集體的承受能力。④物價上漲指數。由於以
上各因素是不斷變化的，保障線標准應隨著這些因素的變化而進行調整（一般為一年
調整一次）。各地應在綜合考慮以上因素的基礎上，確定一個科學可行的最低生活保
障線標準的參照系數。據我們對山東、雲南、河北、江蘇四省部分地區的調查，農民
吃、穿等最基本生活費用支出一般占農民人均純收入的25～35％。1996年國家確定的
全國農村貧困線標準是基本生活費支出占農民人均純收入的27.5％。根據這些數據及
目前地方財政與村集體經濟的承受能力較低的實際情況，較為科學可行的最低生活保
障線標准應為基本生活費支出占農民人均收入的28％左右。由於各地的經濟發展水平
不同，參照系數亦有差異。經濟發達地區，農民收入水平高，基本生活費支出在人均
消費支出中的比重小，恩格爾系數低，參照系數可低一點，以26％左右為宜；經濟欠
發達地區，農民收入水平低，貧困程度重，基本生活費支出在人均消費支出中的比重
大，恩格爾系數高，參照系數可高一點，以30％左右為宜。為能盡快建立農村最低生
活保障制度，其保障線標准在起步階段可低一點（但不要低於國家貧困線標准），以
後隨著農村經濟的發展、農民生活水平的提高及物價上漲幅度的變化而逐步調整、提
高。農村最低生活保障線標准以縣（市）為單位劃線為好。
2.合理籌集保障資金。通過社會救濟制度來保障人民群眾的基本生活，歷來都是
政府的職責。因此，保障資金的來源應以政府為主，決不能向農民個人伸手。在實際
工作中，保障資金可由省、市、縣、鄉各級財政和村集體合理分擔，社會捐贈和社會
互助等再補充一點。至於各級財政及村集體的分擔比例應根據各地實際確定。一般來
說，鄉村經濟條件好的主要由鄉鎮與村集體負擔；鄉村經濟條件差的主要由省及地、
縣、鄉三級負擔，其負擔比例可為2∶4∶4； 鄉村經濟條件一般的主要由縣、鄉、村
三級負擔，負擔比例可各為1／3或3∶3∶4。 各級政府應將農村最低生活保障資金列
入財政預算。
3.正確界定保障對象。農村最低生活保障對象一般包括因缺少勞力、低收入造成
生活困難的家庭；因災、因病及殘疾致貧的家庭；無勞動能力、無生活來源及無法定
撫養人的老年人、未成年人、殘疾人等。據調查，保障被撫養對象一般占農村總人口
的5～6％。界定農村最低生活保障對象，要以通過最大勞動努力仍達不到最低生活保
障線為衡量標准。要在全面掌握貧困家庭的成員結構、收入水平、生活費支出、致貧
原因等的基礎上，結合最低生活保障線標準的確定，分類別、分情況制定出保障對象
的條件與范圍，嚴格按審批程序進行。另外，還要建立最低生活保障對象的檔案，以
便及時掌握保障對象家庭經濟狀況的變化，一年調整一次。
4.正確選擇資金管理與保障方式。最低生活保障資金的管理可採取的方式有兩種
：一是將保障資金集中到縣一級統一管理，實行專戶專帳，按時下撥到鄉鎮統一發放
；二是各級政府財政負擔的資金集中到縣一級統一管理，村集體負擔的資金，可由村
集體直接與保障對象簽訂合同或協議，按時發放。相比而言，第二種方式更可行一些
。最低生活保障方式可靈活多樣。其主要方式有三種：一是發放救濟金；二是發給部
分救濟金和部分實物（如糧食、燃料等）；三是制定優惠政策，如免除「三提五統」
、義務工、學雜費、部分醫療費等。
二、農村社會養老保險制度建設
90年代初以來，我國農村開始推行農村社會養老保險制度，使農民養老的方式開
始發生變革。到1996 年底， 農村社會養老保險已推進到1980個縣（市），投保農民
7200萬人，占適齡投保人數的14.5％。作為一種正在探索中的新型保障制度，它仍需
要進一步改革與完善。力爭到2000年初步建立、2005年基本建立起農村社會養老保險
制度。
1.養老保險的形式要靈活多樣。農村社會養老保險的具體形式很多，按投保人的
情況不同可歸納為兩類：一類是普遍保險，即由個人直接向農村社會養老保險機構投
保而形成的保險，其保險費主要是由保險對象或其親屬繳納；一類是職業保險，即與
某種職業有關的保險，如鄉鎮企業職工養老保險、村幹部養老保險、農村義務兵養老
保險、民辦教師養老保險、蠶農養老保險等，其保險費有的是保險對象與有關單位按
一定比例繳納，有的則完全是由有關單位代保險對象繳納。這兩類養老保險形式特別
是第二類養老保險形式應大力倡導。
2.正確確定養老保險基金的籌集辦法。農村社會養老保險基金的籌集，在現階段
實行「以個人繳納為主、集體補助為輔、政府予以扶持」的辦法是符合農村實際的，
這里關鍵是要把握好「為主」、「為輔」、「扶持」的度。針對目前集體補助比重過
小、國家扶持微乎其微的狀況，應適當提高集體補助的比重，加大政府扶持力度。一
般說來，在集體經濟實力較強的鄉村，集體補助所佔比重以25％～40％為宜；集體經
濟實力一般的鄉村應以20％～35 ％為宜； 集體經濟實力較弱的鄉村應以15％～30％
為宜。對於政府方面，除繼續給予政策扶持外，可按集體補助的一定比例給予財政補
助。對於農民個人方面，可動員較富裕家庭的農民提高投保檔次。
3.努力做好養老保險基金的保值增值工作。目前我國農村社會養老保險基金已積
累近百億元，且隨著農村社會養老保險事業的不斷發展，養老保險基金積累將加速，
養老保險基金如何保值增值問題日益突出。因此，要認真研究養老保險基金的保值增
值的辦法與措施，逐步使基金運營走向市場，實現基金的合理組合和最大增值。當前
，除應注意搞好與銀行的合作，提高儲蓄與購買國債的收益率外，還應根據國際上的
成功經驗，考慮在較安全原則下的多渠道投資。在農村社會養老保險搞得好的地區，
可嘗試建立保險基金的投資專營機構，按照市場化原則運營保險基金。國家應制定有
關政策，為養老保險基金的保值增值提供條件，如可考慮由財政發行特種高利率債券
，為保險基金指定專項建設項目等。管理費標准應盡量低，養老保險對管理費支出應
實行定額包干制，超出定額的開支，應從同級民政部門的事業費中列支。
4.加強養老保險的管理。針對當前存在的管理工作薄弱和管理水平不高的狀況，
必須加強和改進農村社會養老保險的管理工作，逐步實行規范化與制度化管理。一要
建立健全適合當地實際工作需要的業務、財務、基金和檔案管理等規章制度，實行崗
位目標管理責任制，強化約束機制和激勵機制；二是要嚴格監督和檢查，及時向各方
面公布有關情況，增加透明度；三要健全實務規程，大力推行和普及規范化操作，逐
步推廣和運用計算機個人帳戶管理系統，不斷提高工作效率；四要加強對保險幹部和
一般工作人員的培訓，爭取在2—3年時間內將在崗人員輪訓一遍，努力提高幹部和一
般工作人員的管理水平和業務素質。
三、農村醫療保險制度建設
目前我國農村的醫療保險，大體上有合作醫療、醫療保險、統籌解決住院費及預
防保健合同等多種形式，其中合作醫療是最普遍的形式。農村合作醫療制度是由政府
支持、農民群眾與農村經濟組織共同籌資、在醫療上實行互助互濟的一種具有醫療保
險性質的農村健康保障制度。它在70年代曾一度覆蓋了90％以上的農村，但80年代幾
乎都垮掉了。近些年雖有一定程度的恢復與發展，但進展緩慢，1996年，實行合作醫
療的村數只佔全國總村數的17.6％，農村人口覆蓋面僅為10.1％。實踐證明，多種形
式的農村合作醫療是農民群眾通過互助共濟、共同抵禦疾病風險的好辦法，也是促進
我國農村衛生事業發展的關鍵。因此，各地應積極發展與完善農村合作醫療，力爭到
2000年在全國大部分農村建立起合作醫療制度，並逐步提高社會化程度；同時，有條
件的地方可逐步向社會醫療保險過渡，到2010年全國建立起完善的農村社會醫療保險
制度。
1.正確選擇合作醫療形式。目前農村合作醫療主要有鄉辦鄉管、村辦鄉管、鄉村
聯辦、村辦村管四種形式。這四種形式都有其合理性、適宜性，在鄉鎮范圍內開展「
互助互濟」會有更強的抗風險能力，能進行更有效的監督管理並可以逐步提高社會化
程度，所以，以鄉辦鄉管為好。從合作的內容看，目前農村合作醫療主要有合醫合葯
、合醫不合葯、合葯不合醫等三種形式。這些形式是可以並存發展的，但應以合醫合
葯為主，因為它更能滿足農民群眾的醫療需要。
2.建立科學合理的合作醫療籌資機制。如果說80年代以前的合作醫療制度主要是
「成功地解決了農民看病吃葯、確保健康的問題」，那麼，在社會主義市場經濟體制
下的合作醫療還要解決「一部分農民因貧困而看不起病，一部分農民因病致貧、因病
返貧」的問題。然而，從資金籌集上看，目前的農村合作醫療制度仍存在著籌資額太
少、集體與政府補助不足的問題，從而不能很好地解決農民因病致貧、返貧的現象發
生。因此，必須建立科學合理的籌資機制。合作醫療資金的籌集應採取以個人繳納為
主，集體補助為輔，政府予以支持的辦法。集體補助部分要根據當地集體經濟狀況而
定，一般應占籌集資金總額的20％；各級政府（主要是縣鄉二級）也應有適當的財政
投入，作為合作醫療的啟動、扶持資金，特別是對貧困地區合作醫療的建立應予以特
別的關注。集體與政府的投入比例都應隨著社會經濟的發展而相應提高。農民個人繳
納合作醫療資金數額以多少為宜，主要取決於兩個基本因素：一是年人均醫葯費用實
際支出；二是農民願意每年繳納合作醫療資金的數額。據對浙江、河南等七省的調查
〔1〕，1993年農村居民人均醫葯費支出為97元，是上年農民人均純收入的7.14％；農
民願意繳納合作醫療資金的數額占農民人均純收入的1.7％。據我們對山東的泰安、濰
坊、濱州等七市（地）的調查，1996年農村農民人均醫葯費用支出為132元， 是上年
農民人均純收入的7.83％；農民願意繳納合作醫療資金的數額占農民人均純收入的1.
52％。根據這些調查結果和我國農村實際，適當扣除集體與政府可能的補助與支持部
分，如果醫葯費用報銷比例控制在30％～80％的范圍內，農民個人應繳納的合作醫療
資金以上年農民人均純收入的2 ％左右為宜。
3.合理確定報銷比例，逐步提高保障水平。醫療費用的報銷比例應由各地合作醫
療管理組織根據籌資數額與以往醫療費用實際支出情況，按照「以收定支，略有節余
」的原則自主確定， 一般可控制在30 ％～80％的范圍內。在合作醫療的初建階段，
報銷比例可低一點，但不可低於30％（因為低於30％就達不到醫療保險的目的）；以
後隨著農民個人交納、 集體及各級財政補助資金的增加而逐步提高， 但一般不要超
過80％（因為超過80％就會出現「有病無病都看病，大病小病多拿葯」的現象，造成
醫療資源的浪費），以70％左右為宜。
4.強化管理與監督。一要建立健全各項管理規章制度，並嚴格執行。各地政府或
行政主管部門要結合本地情況制定出農村合作醫療管理辦法與實施細則，各級合作醫
療管理組織要對資金籌集、報銷比例與減免范圍、財務管理、出診轉診、葯品管理、
衛生服務、審計監督等合作醫療的各個環節制定與落實相應的管理規章制度。要管好
用好合作醫療資金，實行專人管理，做到專戶儲存，專款專用。二要加強審計與監督
。要成立由有關部門和農民代表參加的監督組織，定期對合作醫療的實施情況進行監
督檢查，特別是對醫療資金的籌集、管理和使用情況，要進行嚴格審計，並向農民張
榜公布。各級合作醫療管理組織應定期向同級人民政府匯報工作並接受同級人民代表
大會的監督。
四、農村社會保障體系建設中應處理好的幾個關系
1.普遍保障與分類實施之間的關系。普遍保障是指農村社會保障的對象范圍，包
括所有農村社會成員及他們所需要的社會保障的各個方面。社會保障的科學機理是大
多數人群分攤少數人群的風險，覆蓋面越大，每個保障對象遭遇風險的概率越小，補
償越穩定。這一「大數法則」也要求農村社會保障具有普遍性。分類實施是指農村社
會保障的主體、項目、資金籌集、管理方式、待遇標准等方面，要因地制宜，量力而
行，在不同地區、不同時期有所側重與區別。我國農村幅員廣大，各地社會經濟發展
很不平衡，農民對社會保障的要求也不一樣，因而必須從農村實際出發，不可搞「一
刀切」。在經濟發達地區，全面推進農村社會保障體系建設的條件已基本成熟，應采
取措施全面建立農村社會保障的各項制度及服務網路，並逐步完善與提高；在中等發
達地區，全面推進農村社會保障體系建設的條件尚未完全成熟，應先重點抓好最低生
活保障制度、養老保險制度和醫療保險制度的建設，以後隨著社會、經濟的發展和工
作的深入，再全面推開；在經濟欠發達地區，可有計劃、有重點地分步實施，目前重
點是抓好農村最低生活保障制度的建立和社會互助與優撫工作，搞好養老保險制度和
醫療保險制度建設的試點，以後隨著社會、經濟的發展和工作的深入，再循序漸進地
全面推開。
2.農村社會保障體系內部和外部的各種關系。農村社會保障制度是由許多制度組
成的完整體系，各項制度功能各異，缺一不可。同時，各項制度又存在著相互聯系、
相互制約和相互促進的關系。如搞好了養老保險與醫療保險，可為保險對象解除養老
的後顧之憂，身體好，收入多，貧困線以下的人就會減少，就能促進社會救濟事業的
發展；社會救濟搞好了，能幫助貧困的人解決基本生活問題，從而促其搞好生產經營
，增加收入，參加養老保險與醫療保險的人則多，也就促進了養老保險與醫療保險的
發展。反之，農村養老保險、醫療保險與社會救濟之間關系處理不好，都難以發展。
因此，農村社會保障制度的規劃、設計必須統盤考慮，統一進行。
農村社會保障服務網路是實施農村社會保障制度的載體和依託。因此，建立與完
善農村社會保障體系，還必須建立與完善農村社會保障服務網路。當前，應盡快建立
起以縣為龍頭作指導、鄉為主體搞服務、村為基礎抓落實的救災扶貧、醫療預防保健
、優撫安置、老年人保障、殘疾人保障 和婚喪改革等6個保障服務網路。要發動社會
力量，廣辟籌資渠道，發展和興建一批新的社會保障服務實體和設施，並在充分利用
現有服務設施的基礎上，通過挖潛、更新和改造，在保障項目、內容、標准及經營管
理水平等方面進一步完善與提高，逐步實現農村社會保障服務網路的社會化、實體化
、規范化、制度化，使其真正發揮保障服務作用。
由於我國各地農村經濟發展很不平衡，農民收入差距很大，加上不同農民對社會
保障項目和標准具有不同的要求，決定了我國農村保障的多層次性：第一層是社會基
本保障；第二層是集體或企業補充保障；第三層是家庭（個人）保障。這三個層次都
可起到保障農民生活的作用，且可相互補充，因而都應搞好，但在不同的社會經濟條
件下則應有所側重。在經濟發達的農村，應以社會基本保障為主；在中等發達農村，
應是三者的結合；在經濟欠發達地區，則仍以家庭保障為主。在中等發達和欠發達農
村，隨著經濟的發展而將逐步轉向以社會基本保障為主。目前我國農村與城鎮的社會
保險是分別進行的，且這種狀況還要存在較長時間，但最終要實現二者的合軌。目前
，為減輕農村社會保障的壓力，城鎮社會保障的范圍應擴大到進城工作的農民工。保
險公司開辦農村養老保險和醫療保險也能起到保險的功能與作用，且可以進入社會保
險所難以涉及的領域，成為社會保險的有益補充。但是，由於商業保險是純商業性的
（以盈利為目的），難以發揮社會保障的功能，且有時會與社會保險發生爭奪保險市
場的矛盾，造成保險市場的混亂，因此，可允許保險公司在農村開辦養老、醫療保險
，但其行為必須規范。在實際工作中，要注意協調好社會保險與商業保險的關系，避
免發生矛盾。此外，在規劃、設計與實施農村社會保障時，還要注意與其它各項社會
經濟政策的相互銜接、配套。
3.社會保障管理體制統與分之間的關系。目前農村與城鎮的社會保障管理體制都
存在著政出多門、政事不分的問題。要解決這一問題，必須處理好統與分之間的關系
，建立統分結合的社會保障管理體制。所謂「統」，就是要建立全國統一的社會保障
管理機構，農村社會保障可作為一個分支機構；所謂「分」，就是在統一管理的同時
實行分工，即將行政管理、執行、監督機構分開，使之相對獨立、相互聯系、相互制
約。為此，必須成立如下機構：一是行政管理機構——社會保障管理委員會。該機構
主要是履行政府的社會保障職能，負責制定包括農村在內的社會保障發展規劃、重大
政策和有關法規、規章，並對社會保障事業機構進行必要的指導與監督。二是執行機
構——社會保障事業管理中心。該機構負責社會保障事業的運作，包括實施社會保障
管理委員會制定的法規、政策與制度，負責日常業務管理，基金的徵收、支付和運營
等，以後隨著社會保障事業的發展，基金的徵收、支付、和運營要獨立出來，成立專
門的經營機構，以更好地實現基金的保值增值。三是監督機構——社會保障監督委員
會。該機構的職能是對社會保障事業管理中心的有關法規、政策、制度的執行情況和
基金的收支、運營等工作進行監督檢查。為確保監督的有效性，社會保障監督委員會
應是與社會保障管理委員會平行的機構，隸屬於政府或人大。
4.政府組織與農民自願之間的關系。農村社會保障體系建設是一項涉及面廣、政
策性強、難度較大的工作，僅靠某一部門是不夠的，只有黨委、政府高度重視，切實
加強領導，把組織、引導、支持農村社會保障工作作為政府行為，才能保證農村社會
保障事業的順利發展。因此，各級政府及有關部門應從農村社會經濟穩定與發展的全
局出發，把農村社會保障工作列入重要的議事日程，納入國民經濟和社會發展規劃，
認真研究加快農村社會保障體系建設的政策措施，下大力氣抓好這項工作。農村社會
保障體系特別是農村社會養老保險和醫療保險制度建設所需的資金，主要是以農民個
人為主籌集的，而目前大部分農民收入較低，社會保障意識也不夠高，如果採用行政
命令的辦法就會引起農民群眾的不滿，這不僅做不好社會保障工作，還會影響社會的
穩定。因此，政府在組織農村社會保障工作時，必須堅持因勢利導、個人自願的原則
。在實際工作中要加強宣傳教育，通過靈活多樣的宣傳教育形式，讓廣大農民群眾充
分認識到農村社會保障體系建設的重要性，並通過相應的法制教育，讓廣大農民群眾
認識到依法繳納社會保障基金是自己應履行的義務，從而增強廣大農民群眾的社會保
障意識，提高廣大農民群眾參與社會保障的積極性與自覺性。
注釋：
〔1〕葉寶德等：《七省14個項目縣合作醫療改革的基本模式》，《中國農村衛生
事業管理》1996年第12期。
【責任編輯】丁一
【參考文獻】
1.衛興華等：《中國社會保障制度研究》，中國人民大學出版社。
2.郭晉平等：《中國社會保障制度總覽》，中國民主法制出版社。
3.許昆崢：《加速農村社會保障體系建設》，《中國民政》1997年第8期。
4.薛興利等：《農村社會養老保險制度的實證分析與政策建議》，《中國農村觀
察》1997年第2期。
5.衛生部、民政部發布的統計公報與有關文件。
⑵ 我國人口老齡化可能會有哪些問題
老年人的養老保障問題
這里指的是狹義養老問題，也就是我們經常講的老年人生活的吃穿住等問題。我國老年群體可以分為不同的類型。從經濟供養來源劃分，大致可分為離休階層、退休階層、自養階層（指城鄉無國定經濟來源而依靠自身力量積蓄或子女供養的老人）、救助階層；
我國老年群體生活狀況主體上比較幸福，但存在的問題也比較多，面臨的困境也比較大，其主要反映在養老保障制度的覆蓋范圍上。我國養老保障制度已經實施了20年，但目前絕大多數老年人仍在養老保障制度之外。我國真正納入三類養老保障（城鎮職工養老保險、離退休制度、五保供養制度）的老年人只有7100萬（2007年底），占老年人總數的46％，其餘54％的老年人沒有納入三類養老社會保障范圍。
⑶ 俄羅斯是怎樣改革社保制度的
養老保障制度改革
經濟體制轉型以來，俄羅斯養老保障制度按照三個方向進行了改革：一是逐步放棄國家包攬一切的做法，實現社會保障的資金來源多元化；二是在處理社會公平的與效率的相互關系問題上，重點由過去的公平而忽視效率轉向效率兼顧公平；三是不斷提高了養老金水平。
1997年前，在這一領域改革的主要內容有：第一，在俄羅斯除了實行自願投保養老外，所有公民與企業事業單位均必須參加強制性養老保險，其基金來源與國家預算脫鉤，建立專門的俄聯邦預算外自治養老基金，基金來自聯邦與各聯邦主體預算撥款、投保單位和個人三方面。僱主按工資總額31.6%繳納，雇員按工資收入5%繳納，企業與職工的繳納一般占該基金總額的90%以上。第二，領取養老金的條件與蘇聯時期一樣，男年滿60歲工齡不少於25年，女年滿55歲工齡不少於20年。
由於通脹率高並且變動大，原來那種長期不變的計算發放養老金的辦法就難以適應變化了的情況，往往不能抑制由於通脹所引起的養老金實際水平的下降，從而使養老金領取者最低生活水平得不到保證。因此，從1992年起對養老金實行指數化。指數化主要根據市場價格的變動、在職職工的平均工資數額和養老金領取者原有工資與優撫金水平來計算。1997年9月，俄羅斯通過了《關於計算和增加養老金的程序法》，規定從1998年2月1日起，養老金的計算不再以價格的增長為依據，而以全國的月平均工資的提高水平為根據，同時規定採用個體系數來完善養老金。
1997年，俄羅斯還參照世界銀行提出的「三支柱」模式，對養老金保障制度進行了重大改革。第一支柱是社會養老保險，它僅限於為無力繳納養老保險費的特困人群提供幫助，由政府財政出資；第二支柱是強制養老保險，這是「三支柱」中最重要的部分，其資金來源由企業和職工的繳費和基金收益，2001年通過開征統一社會稅形成。該稅是把原來的養老基金、社會保險基金、強制醫療保險基金的合並到一起，統一社會稅按工資總額的35.6%徵收。開征統一社會稅後就取代了此前實行的向國家預算外基金繳納保險費的制度。第三支柱是補充養老保險，是一種自願養老保險，由僱主自願建立，所有職工均可自願參加，採用基金制的個人賬戶管理方式，使職工在得到基本生活保障之外可自行通過購買補充養老保險靈活調整退休後的收入。俄羅斯自願養老保險的人數很少，只有1%的勞動年齡居民參加了這種保險。原因在於總的來說，大多數居民收入水平較低，無力承擔額外的保險支出；其次，養老保險基金投資收益率往往低於其它投資的回報率；另外，俄羅斯的非國有金融機構信譽差，廣大居民對其缺乏信任。
俄羅斯在養老保障制度方面雖進行了多次改革，但仍與國際標准存在較大差距。另外，在面臨人口持續老齡化趨勢壓力的同時國家負擔日益加重，使養老保障體系赤字運行，靠財政補貼難以維系。
針對上述情況，俄羅斯決定從2010年1月1日起，對養老保障制度進行新的改革，其實質是向保險原則過渡，即公民所享受的養老金權利和養老金額度直接取決於每個人向國家養老基金的保險繳費，目的是使養老金收入由依靠稅收收入向依靠保險收入轉變。
總的來說，俄在經濟轉型過程中重視養老保障制度的改革，並不斷提高了養老金水平，2000—2007年這8年間養老金增加了1.5倍。2012年全俄月均養老金為9800盧布。
俄羅斯養老保障制度也還存在不少問題，最為突出的首先是盡管俄政府採取諸如提高養老保險費率等政策來減輕國家負擔，但國家財政仍面臨巨大壓力。2007年俄羅斯聯邦政府用於養老保障的轉移支付佔GDP的比重為1.5%，到2010年佔GDP的比重提高到5.2%，整個養老金支出約佔GDP的9%。俄從2005年養老基金開始出現赤字，數額為870億盧布，准備通過提高退休年齡等措施來緩解赤字，計劃到2015年之後男性公民退休年齡由60歲提高到65歲，女性公民由55歲提高到60歲。
其次，在相當一個時期內難以解決一方面養老基金佔GDP的比重日益提高，另一方面平均退休金佔平均工資的比率不高的矛盾。結果是使國家財政壓力增大，同時退休人員還因養老金低對政府不滿。為此，俄政府甚至承諾退休金從2015年起將至少提高45%。
由於俄人口老化與不斷減少，每100名勞動年齡人口要負擔的老年人將從2010年的36人上升到2031年的53人，撫養負擔率將提高47.2%。這不僅對如何發展俄養老保障制度是一個重大問題，亦是俄經濟與社會發展面臨的一大挑戰。
醫療保險制度改革
俄羅斯向市場經濟轉型後，原來的醫療制度與整個經濟體制的市場化已不相適應，這些都要求俄羅斯政府改革醫療制度，建立與市場化相適應的現代醫療保險制度。為此，實施的主要政策有：一是由國家財政撥款制度轉為社會保險制度；二是由國家財政負擔的免費醫療制度轉為由國家與居民共同負擔的醫療制度。
1991年6月28目俄羅斯通過了《俄羅斯聯邦公民醫療保險法》，為俄羅斯醫療制度改革奠定了法律基礎。該法律規定：所有俄羅斯境內的常住居民均須參與強制醫療保險，保險費由國家及企業共同承擔。有工作的居民，由其所在單位按工資收入的一定比例繳納強制醫療保險，沒有工作的居民由國家預算支付強制醫療保險；強制和自願醫療保險繳費是俄羅斯醫療保障體系的主要資金來源；在強制醫療保險范圍內由政府提供免費醫療服務，其數量和條件依據聯邦政府和各級地方政府批準的強制醫療保險基本綱要執行；改變醫療保險給付標准，國家為居民提供的醫療保障撥款不再以個人工資為標准，而改按其繳納的醫療保險費用，採用多繳多付、少繳少得的原則；除強制醫療保險外，設立自願醫療保險，保費由企業和個人共同負擔，在居民享受免費之外的醫療服務時，由非國有保險公司承擔其費用。
1993年4月和1996年又分別通過了《關於建立聯邦和地方強制醫療保險基金的規定》和《俄羅斯聯邦公民強制性醫療保險法》，目的是為推進強制醫療保障制度的建立。俄根據上述法律文件，進一步採取了一些具體改革醫療保障制度。
建立了強制醫療保險基金，分為為聯邦強制醫療保險基金和地區強制醫療保險基金。強制醫療保險基金的主要資金來源有：(1)僱主繳納的強制醫療保險費，費率為工資基金總額的3.6%，其中0.2%納入聯邦強制醫療保險基金，3.4%納入地區強制醫療保險基金；(2)用於完成國家級強制醫療保險計劃的聯邦預算撥款；(3)法人和自然人的自願繳款；(4)基金閑置資金的經營所得，基金所得免徵所得稅。在上述資金來源中，最主要的資金來源為保險繳費，占強制醫療保險基金總收入的90%以上。(自童偉等著：《2012年俄羅斯財經研究報告》，經濟科學出版社2012年版，第237頁)
成立了醫療保險公司。公司是不受政府衛生醫療部門管理的獨立經營主體，可承包各類醫療保險業務。企業和國家管理機關作為投保人同保險公司簽訂合同，被保險人在保險公司指定的醫療服務機構就醫，保險公司為被保險人支付醫療費用。醫療保險公司可代表受保人的利益對醫療機構所提供的醫療服務質量進行檢查和監督，必要時對醫療單位提出索賠和罰款制裁。
在葉利欽執政期間，形成了新的醫療保險制度框架，但由於這一時期出現了嚴重的經濟轉型危機，市場混亂，各種法律難以執行，因此有關醫療制度改革的法規與政策並沒有得到很好落實。由於資金短缺國家對衛生醫療的撥款大大減少，不少人求醫遭到困難。
普京執政後，十分關注俄羅斯的衛生醫療事業。他在2005年提出，醫療是國家優先發展計劃四大領域之一(其它三項為教育、住宅和農業)，並親自擔任為此而專門成立的國家優先發展計劃委員會的主席。「健康」國家優秀發展計劃當年開始實施，該年的支出就高達787億盧布。普京提出實施「健康」國家優先發展計劃的另一個重要目標是提高俄羅斯人的壽命。1994年俄人平均壽命為57歲，1999年提高到60歲，2012年為68歲。盡管人平均壽命在提高，但仍在世界上處於低水平，這是俄羅斯亟待解決的問題。普京在2008年提出，到2020年要讓俄羅斯人的平均壽命提高到75歲。因此，提高衛生醫療服務水平是一項十分迫切的任務。
為了醫療保險制度與市場化和現代化相適應，2010年11月29日通過了俄聯邦《關於部分修訂俄羅斯聯邦強制醫療保險法》法律。主要內容有三：(1)給予被保險人有自主選擇醫療保險公司的權利，這是以前被保險人沒有的權利；(2)擴大強制醫療保險給付范圍。強制醫療保險體系目前給醫療機構的保險給付范圍僅包括薪金、工資、支出成本、葯品和食物等5個方面。自2013年起，醫療機構中除用於基本建設、維修和購買10萬盧布以上設備的支出外，其他所有支出全部由強制醫療保險體系承擔；(3)取消私人醫療機構進入強制醫療保險體系的限制。這次改革，使俄羅斯強制醫療保險更便於廣大居民就醫。
但目前，俄羅斯衛生醫療體系仍存在不少問題：資金不足仍未很好解決，強制性醫療保險體系至2012年初資金缺口約為1000億盧布；醫療服務水平低，工作效率不高。造成這一情況除醫療設備較落後外，與醫務人員收入低也有關，2007年西方國家醫生的收入是社會平均工資的2～3倍，而2007年俄羅斯醫生收入僅是社會平均工資的65%，這必然影響醫務人員提高業務水平的積極性。俄這幾年來一直在著力提高醫務人員的收入水平。與全國一樣，俄醫療領域的腐也十分嚴重，送「紅包」現象十分普遍。
由於存在上述問題，在俄羅斯特別像莫斯科那樣的大城市，出現了不少私人醫院，一些收入較高的患者會選擇去私人診所就醫。
住房制度改革
蘇聯時期住房一直處於十分緊張的狀態，改善進展緩慢，盡管在客觀上有戰爭破壞與俄國留下很差的住房條件的原因，但從根本上來說是由蘇聯的住房制度造成的。與傳統的計劃經濟體制相適應，蘇聯的住房制度具有福利性質，主要特點是，由國家大包大攬，大多數公民的住房主要由國家負責建造和無償分配給與，實行低租金與高補貼政策。
蘇聯上述住房制度的弊端十分明顯：一是國家承擔沉重的財政負擔。長期來，國家用於國民經濟的基建投資中，住房建設投資要佔15%—18%，僅次於工業、農業投資。二是極低的房租無法彌補住房折舊與保養維修，要靠國家大量補貼解決。據莫斯科市的材料，向居民收取的房租、水電費、暖氣費與天然氣費，只能彌補實際費用的1%—2%，甚至連維持收費單位的經費開支都不夠。三是助長了人們對國家的依賴心理，削弱了多渠道建房的積極性。四是在分配住房的過程中，很難按統一規定分配住房，往往領導人利用權力多佔住房。據俄國家建委負責人1993年年底發表談話說，俄當時仍有1700萬人的住房面積低於5平方米，約有1100萬戶幾家合住一套住宅，約有200萬戶住舊房危房，約有950萬在排隊等房，全俄缺4000萬套住房，排隊等房的隊伍越來越長，平均等房期限長達20年之久。(見俄《文學報》1993年12月29日)
在上述情況下，俄羅斯在經濟體制轉型過程中，必須對住房制度進行根本性改革。改革的政策一是實行公有住房私有化，即以無償方式把房產權交給居民；二是改變原來主要靠國家建房並無償提供居民使用的住房制度，即國家不再分配住房，實行多渠道籌資建房，並鼓勵公民個人建房與購房；三是提高房租，使其接近住房實際價值，以克服原來的低房租的平均主義；四是盡快建立與發展房地產市場，使其與國企大規模私有化和整個經濟向市場經濟體制轉型相適應。
俄住房私有化是根據自願、無償與一次性三原則進行的。自願原則就是公民根據自己的意願參與住房私有化，使公有住房歸己所有；無償原則即所有公民均可按規定的標准無償獲得已住房屋的所有權。無償轉為公民所有的住房按俄羅斯人均住房面積確定，不得少於每人18平方米，特殊條件下，可按住房性能再向每戶提供9平方米，超標部分按一次性或分期付款方式解決。一次性原則即公民可按私有化方式一次性獲得歸己所有的住房。
在推行住房私有化的同時，俄採取各種政策措施鼓勵公民建房與買房，如提供建房買房信貸。俄還通過發放住房券以吸引居民手中資金投資建房。住房券是具有保值作用的有價證券，持有者可用來分期購買住房。另外，俄對自有資金和專項貸款建房、買房的公民，其個人存入住宅專項儲蓄賬戶的可以免徵個人所得稅。
逐步提高居民住房 公用事業的繳費比例，從2005年起由居民100%負擔，如該項費用在居民家庭總收入中的比例超過20%的，國家可給與相應補貼。這一措施既有利於減輕地方財政壓力，又可以使住房公用設施的維修得到資金保證。
住房制度的改革使私人住房量大大增加，到2001年私人住房占存量住房的63%，公房佔37%，而改革前的1989年67%的住房為公房，33%為私房。住房制度改革促進了住房建設的發展，人均住房面積從1992年的16.8平方米提高到2011年的22.8平方米。
目前住房方面存在的主要問題是，住房私有化後，可提供無償分配或以優惠價出售的房源大大減少，從而使無房戶增加，產生這一問題還與房價大幅度上漲有密切的關系。隨著住房私有化改革的進行，俄羅斯房地產走入市場，房價也隨之上漲。根據俄羅斯報紙公布的俄各主要城市2011年10月房價排行榜，其中前三名城市的城市名單如下：莫斯科5902美元/平方米(套內面積)、聖彼得堡2895美元/平方米、葉卡捷琳堡1985美元/平方米。在莫斯科市黃金地段的高檔住房，每平方米近1萬美元，有的甚至高達5萬美元。而2011年1～5月莫斯科市人平均月工資為1465美元，其中金融領域從業人員月工資為3500美元。2011年，全俄月均最低生活費的標准為6369盧布，約213美元。隨著房價上漲，租房也很貴，根據俄羅斯聯邦「房產世界」協會2011年10月20日公布的對24個主要城市租房價格的調查，莫斯科市一居室的平均月房租為1000美元、兩居室為1723美元、三居室為3502美元。
普京在2012年2月13日在《共青團真理報》發表的題為《構建公正—俄羅斯的社會政策》總統競選一文中指出：目前俄只有1/4的公民有能力建設或購買新住房。俄政府將通過多種途徑解決民眾住房問題。他認為，隨著各種措施的實施，2020年前可以讓60%的家庭獲得新住房，2030前可以徹底解決該問題。
在俄住房制度改革過程中，另一個問題是房地產行業存在壟斷，市場存在價格操控。俄羅斯聯邦總檢察長柴卡聲明說：「鑒於聯手操控價格的做法可能存在，已經委託聯邦反壟斷局組織一項調查，以判斷房地產開發商在為房產定價時是否遵守反壟斷法的規定。」這一問題普京在2004年的總統國情咨文中就強調指出，為了使房地產市場規范化，必須打破建築市場的壟斷，俄公民不應當為建築業由於行政障礙造成的代價付錢，也不應支付建築商的超額利潤。
當今俄羅斯居民生活狀況
由於實行一系列提高居民生活福利政策，俄羅斯居民生活水平有明顯提高。普京在2012年競選總統發表的文章中說：「發展經濟首先是人、就業、收入和新的機會。與20世紀90年代相比，貧困人口減少了3/5。大城市中有勞動能力的人口找不到工作或幾個月拿不到工資的停滯時代已經過去。」(普京：《俄羅斯在努力——我們要面對的挑戰 》，[俄]《消息報》，2012年1月16日)
2012年俄月均實際工資為26690盧布；全俄月均養老金為9800盧布；人均住房面積為22.8平方米；失業率為5.3%(430萬人)；實行全民基本免費醫療服務，手術免費，住院免費，治療免費，唯一不免的只有葯費。不管你是不是俄羅斯人，只要在俄羅斯境內的任何人得了病，都免費給你治療。實行11年義務教育和部分免費高等教育。在公立大學中的公費大學生比例不得低於40%。實際上，公費大學生的比例約為50%；2012年月均最低生活水平線為6511盧布，約為217美元；2011年每100戶家庭擁有電視機164台、電冰箱121台、洗衣機99台、轎車48輛。總的來說，俄羅斯百姓分享到了經濟增長的成果。
普京執政以來，之所以更多地關注提高人民生活水平問題，首先是由於總結了葉利欽執政時期的經驗，深知要使社會穩定，必須得到人民的廣泛支持，堅持推行不斷提高俄羅斯人民生活水平的政策。在葉利欽執政時期，由於俄羅斯經濟狀況的惡化，導致人民生活水平大幅度下降，使國家基本上不能保證滿足人民對教育、衛生保鍵和文化等方面的要求。這些因素是社會改革得不到支持的一個重要原因。
另外，工資、養老金等大幅度提高是提高居民購買力的基礎，從而才能擴大內需。這幾年來，擴大內需已成為俄羅斯經濟增長的一個因素。
盡管普京執政後，在分配領域採取和一系列政策措施，並把重點放在改善低收入群體，也取得了積極效果，但至今，在俄羅斯分配領域中尚存在一些問題。最為突出的是由於存在壟斷、腐敗，貧困居民收入的增長落後於富人收入的增長趨勢並沒有克服而是繼續強化。根據俄官方的統計，2001—2005年俄居民實際收入每年增長9%—12%，累計增長60%，但分配結果是明顯朝著有利於富人傾斜。10%最富有的居民實際收入增長123%，而10%最貧困的居民實際收入增長只有富人的50%。這導致的一個嚴重後果是居民的收入差距越來越拉大，1999年10%最富裕與最貧困的居民收入之間的差距為14倍，2003年為14.5倍，2004年為 15.2倍，2005年為14.8倍，2006年為15.1，2011年為16.1倍。普京談及此問題時指出：「最富有的和最貧困的群體間差距縮短得太慢……過分的分化則不公正，會造成社會緊張。」
⑷ 我國在養老醫療失業保險領域的改革進程中主要面臨哪些困難,目前實行的三大保險制
我國社會保障體系發展面臨的主要難點 一、「九五」情況回顧我國正處於向社會主義市場經濟轉軌過程中。
在原有計劃經濟體制下，我國的城鎮社會保障體系（以下所說的社會保障體系主要涉及城鎮，一般不包括農村地區）的基本特徵是企業，特別是國有企業，對職工的醫療、養老以及貧困救濟負全部責任；企業在職工安全保障方面的支出全部計入經營成本。目前的改革方向，主要是將終身僱傭改造為可以自由流動的勞動合同制以及通過市場競爭就業，將由企業承擔的醫療、養老等安全保障轉移到社會統籌管理的安全保障體系中，將企業全額負擔本企業職工全部安全保障費用改變為企業和個人共同向社會保障繳納社會保障基金，由社會統籌體系負責對職工個人的保障金發放。作為一個發展中國家和人口大國，目前我國的社會保障體系還只能以「低水乎、廣覆蓋」為基本原則。從1998年以來，這個「低水平」的基本含義是確保城鎮家庭的基本生活來源。
1999年，我國社會保障體系的重點是確保「下崗」職工生活費足額按時發放。政府財政仍是實現這一保障目標的主要資金來源。其中，中央財政直接投入255億元，比1998年增加了近100億元。到1999年末，全年共有國有企業下崗職工1190多萬，其中實現再就業的有450多萬，到年底還有下崗職工約650萬。到1999年末，93％的國有企業下崗職工進入再就業服務中心，其中90％領到了基本生活費。全國有9433萬職工和2900多萬離退休人員參加了基本養老保險。有9900多萬人參加了失業保險；有2100萬職工和離退休人員參加了大病醫療費用統籌和離退休人員醫療費用統籌，部分地區已進行了基本醫療保險制度改革。養老金按時足額發放工作在1999年基本實現，全年共發放企業離退休人員養老金1800多億元，按時足額發放率達到98％以上。全年還補發前期國有企業拖欠的養老金120多億元，其中地方籌資53億元，中央財政支持76億元。
1999年7月，我國政府出台了提高城鎮中低收入居民收入的政策。到10月1日，全國600萬下崗職工、80多萬失業人員和2700多萬企業離退休人員的待遇水平得到相應調整。國有企業下崗職工基本生活保障標准月人均增加86元，失業保險金月人均增加44元，企業離休人員月人均增加145元，退休人員月人均增加60元。
1999年，除國有企業「下崗」職工外，我國的城鎮登記失業率仍保持在3.1％左右。按照完善市場就業機制的要求，全國啟動了100個城市勞動力市場建設試點，有45個城市初步實現市內勞動力市場計算機聯網。各級勞動保障部門積極落實「三年千萬」的再就業培訓計劃，為390萬下崗職工提供了職業指導和培訓。創業培訓也在全國30個城市開始試點，並取得一定成效。
1999年，國務院發布了《失業保險條例》，為完善失業保險制度指明了發展方向、提供了法律依據。截至1999年底，全國參加失業保險的職工人數已達9900多萬，比上一年增加了1900多萬，是歷年來覆蓋范圍最大的，全年失業保險基金收入110多億元，基金的承受能力明顯增強，年底每月有超過100萬的失業人員領取失業金，比年初增加40％。
在醫療保險制度方面，有關部門根據《國務院關於建立城鎮職工基本醫療保險制度的決定》，分別制定了有關定點醫療機構、定點葯店、用葯管理、診療項目、服務設施標准和結算辦法等6個配套文件，基本建立起了適應市場經濟要求的新的醫療保險制度。全國有24個省份出台了醫療保險制度改革總體規劃，315個地級以上統籌地區制定了具體的實施方案，占總數的90％。
在社會福利事業方面，1999年末我國全國各類社會福利院床位達108萬張，收養8l萬人。城鎮建立起各種社區服務設施18萬個，其中社區服務中心6572個。全國667個城市、1682個縣已全部建立最低生活保障制度，共有525.7萬人得到最低生活保障救濟。全年銷售社會福利彩票91億元，籌集社會福利資金20億元，接收社會捐贈6億元。
二、「十五」發展面臨的主要難點
1.「下崗」職工歸入一般社會失業人口，失業保險基金可能出現收支赤字
在1997年國有企業富裕人員大量涌現的時候，我國採取了一個體制轉軌過程中的過渡性政策，即為「下崗」職工組建「再就業服務中心」。國有企業富裕人員離開勞動崗位後可以有三年的期限去重新接受勞動技能訓練、尋找新的就業崗位。在這三年中這部分失去工作的職工可以不與企業解除勞動關系，企業和政府仍要為他們發放生活費。在此期間，「下崗」職工人數未被統計在社會失業人口之內，他們的生活費也不由社會失業保險基金承擔。
但從2000年起，按照最初的政策期限，已領取生活費三年但尚未找到工作的「下崗」職工將開始需要與原有企業解除勞動關系，他們的生活保障將由社會失業保險基金負責。2000年將與企業解除勞動關系的「下崗」職工人數將達500萬人。這個數字已經接近1999年末時我國的社會登記失業人口（670萬人）。
1997年，我國繳納失業保險基金的單位60.3萬個，參加失業保險的總人數為7961萬人，占同期城鎮從業人員17705萬人的45％。1997年底，失業保險基金共節餘97億元。由於「下崗」職工將很快歸入一般失業保險范圍，從1999年1月起，失業保險繳費標准從企業職工工資總額的1％提高到3％。1998年我國的失業保險基金支出總額為5l億元，其中，發放失業救濟金20億元，醫療補助金0.7億元，喪葬費76萬元，撫恤金300萬元，轉業訓練費6.6億元，其他19.7億元，管理費4億元。共有158萬人領取了失業救濟，人均失業救濟水平為1291元。1999年我國參加失業保險的職工人數達到9900萬人，比1998年增加1900萬人。同年失業保險基金收入為125.2億元，比1998年增加56.8億元。當年基金支出91.6億元。其中失業保險金支出32.7億元，用於醫療補助、喪葬補助和撫恤金等支出的部分為1.42億元，當年基金節餘33.62億元，累積節餘159.85億元。
根據物價和工資水平推算，2000年人均救濟水平可能會達到1400元。如果2000年由「下崗」職工轉換而來，新增500萬人的城鎮登記失業人口，那麼失業保險基金支出將至少要增加70億元。從1999年失業保險基金的收支情況看，在2000年，我國的社會失業保險基金可能將開始出現較大收支赤字。
2.養老保險基金現收現付制度可能難以長期維持
1999年，我國全國養老保險基金收入為1965.12億元，支出1924.85億元，當年節余 40.26億元。全國累積節餘733億元。但各地區出現嚴重不平衡。經濟發達程度較高的沿海7個省累積節餘454.76億元，佔全國節余總量的62％。與此同時，有16個省出現了收不抵支的情況。以1999年的支付水平計算，目前我國養老保險基金的累積節余只夠支付養老金5.06個月，比1998年減少了1.72個月。1999年我國全國養老金收繳率為93.25％，比1998年提高了3.01個百分點。1999年全國月人均離退休費為494元。當年實繳養老保險費與繳費工資之比為21.56％。
我國目前實行的養老保險制度是從1997年才開始實施的。按照這個制度，職工的養老金將由兩部分組成，一部分是個人帳戶養老金，籌資按職工本人工資的11％繳費，其中企業負擔3％，個人繳納8％，長期積累，退休後，每月按總積累額/120計發；另一部分基礎養老金，相當於統籌地區職工平均工資的20％，籌資仍沿用現收現付模式，由企業按工資總額的5％繳納。目前與這個制度相應的最大問題是，在新制度實施前已退休的人員和新制度實施前參加工作的在職職工的個人帳戶養老金中沒有先期的繳費積累。這部分人的養老金只能依靠養老保險基金的現收現付。而這部分人在新制度實施前領取的工資中已經作了養老金的扣除，這部分扣除在原有國有經濟的體制下被用作了投資。這就是我國體制轉軌過程中支付與企業對養老保險基金的隱性負債問題。
在這種情況下，我國採取了長期加大企業統籌費率的辦法，期望逐步消化隱性債務。這個改革方案面臨的挑戰是，目前的企業既要為新制度下的在職職工積累養老金，又要為原有制度下欠繳的個人帳戶提供基金，形成了嚴重的雙重負擔，據預測，如果企業完全承擔這種雙重負擔，我國企業對養老保險基金的繳費率從2000年到2030年將持續高達35％左右。這顯然是企業無力負擔的。
從目前學者討論的情況看，我國應對這一挑戰的主要思路集中於三個選擇。（1）出售部分國有資產，用國有資產的變現收入補充個人養老金帳戶。（2）發行20年至30年期的超長期國債，用財政的發債收入補充個人養老金帳戶。（3）通過開征利息稅等新稅種，並指定新稅種收入用於補充養老金收入不足。事實上這三個選擇可能需要同時採用才能應對可能的養老保險金支付危機。
3.企業經營狀況不良導致保費不能足額收繳
我國養老保險制度面臨的另一個難題是由於國有企業的經營狀況普遍不良，養老保險基金一直不能足額收繳。一些處於虧損狀態的企業無力繳納或以各種方式拒繳。1998年有些地區的收繳率（實際收繳額占應收繳數額的比例）甚至降至50—60％。不少地區已出現養老金收不抵支，進而導致越來越多的養老金拖欠問題。有關統計結果顯示，至1998年3月底，全國共拖欠離退休人員養老金46.79億元，涉及離退休人員283萬餘人；欠繳養老保險費100萬元以上的企業近5000家，欠繳金額170億元；欠繳1000萬元以上的企業近200家，占同期欠繳的48％。截止到1998年底，全國共欠養老保險費359億元。這種狀況在1999年仍未得到有效扭轉。從2000年的情況看，由於市場狀況有所改善，這種欠繳情況估計會有所好轉。但總體上看，養老保險費不能足額收繳的難題仍將在一個較長時期內存在。
4.老齡化社會加速到來，社保體系面臨提高繳費率的壓力
我國養老保障體系面臨的最大挑戰是老齡化社會的加速到來。統計結果顯示，從1991年至1996年，全國參加養老統籌的在職職工數年均增長4.3％，而領取退休金的退休人員數年均增長9.0％；參加養老統籌的在職職工的負擔系數由1991年的0.21提高到1996年的0.26.從今後情況看，這種趨勢還在進一步加劇。為支付中老年職工養老需要的繳費率也會進一步提高。這很可能會導致一種惡性循環：企業的繳費率越來越高，也就有更多的企業無力繳納或拒繳，為維持支出壓力，則需進一步提高繳費率，直至最後出現收繳和支付危機。目前我國60歲以上的老年人口超過1.26億人，占總人口的10％以上，到2025年，老年人口將達到2.8億人，占人口總數的比重將達18％，到2050年將達到4億人以上。
5.社會保障基金的管理與保值增值仍未找到完善的解決方案
目前我國社會保障體系中，一個長期性問題是保險基金缺乏安全、有效的投資方式。從發展過程看，我國的社會工資水平上升較快，從而養老保險金的支付額也將不斷提高。如果再考慮到通貨膨脹因素，個人帳
戶積累部分的基金迫切需要有安全、穩定、且收益率較高的投資方式以實現保值和增值。在1999年以前，我國的保險基金幾乎只能用於銀行儲蓄或投資於國債。由於從1996年以來，我國一年期儲蓄存款的利息率水平已經從10.98％降低到2.25％的歷史低點，國債利息也發生了相應降低。儲蓄或投資國債的收益已經微乎其微。在 2000年，保險基金被允許進入證券投資市場，但為規避風險，只能投資於市場中的「證券投資基金」，不能直接地進行股票投資。在這種情況下，保險基金缺乏獲取投資收益的渠道，實際上面臨很大的未來支付風險。近來，我國很多學者以及保險基金管理機構的人員都在呼籲，我國應允許保險資金直接進入股市，以鼓勵發展投資型保險產品，而非間接通過購買證券投資基金進入。估計在不久的將來，保險基金，其中包括政府控制的社會保險基金和商業保險基金都有可能被允許進入股票投資領域。
三、主要政策展望
2000年3月，國務院總理朱鎔基在九屆人大三次會議上作政府工作報告時，就建立健全社會保障體系提出了六方面的政策措施。其中，一是要堅持和完善國有企業下崗職工基本生活保障、失業保險和城鎮居民最低生活保障的「三條保障線」制度，企業再就業中心要向下崗職工按時足額發放基本生活費，並代他們繳納養老、失業、醫療等社會保險金。二是企業和社會籌集不足的部分，財政要予以保證。對確有困難的中西部地區和老工業基地，中央財政將繼續給予支持。三是各地方務必加強對社會保障資金的監督，嚴格實行「收支兩條線」管理，保證專款專用。四是要依法擴大社會保險的覆蓋面和提高保險費征繳率。在城鎮強制推行以養老、失業、醫療為重點的社會保險。五是中央和地方各級財政預算要適當調整支出結構，增加社會保障支出比例。六是要採取多種措施加快勞動力市場建設，逐步使下崗職工由企業再就業服務中心保障基本生活，轉向享受失業保險，走向勞動力市場就業。
從目前看，2000年及以後一段時間內我國完善社會保障體系的主要目標與具體措施將集中於以下若干方面。
1.實現養老金社會發放
我國前期在養老保障方面的一項重要改革措施是基本養老保險金由行業統籌全部移交地方管理。在80年代的改革開放初期，我們曾將由企業負責發放的養老金改革為由企業所在的行業統籌。但這種行業自成體系的管理體制，難以實現更大范圍的風險共擔。而且，同一地區同類人員養老保險待遇有高有低，也影響到人們的社會公平預期。從1998年9月起，基本養老保險由行業統籌移交給了地方省級社會保險經辦機構管理。即實行統一的地方統籌。原來實行行業統籌的鐵道、交通、電力、水利、郵電、民航、石油、中建、有色9個行業和銀行的養老保險基金統一實行了地方管理。在地方統籌的基礎上，1999年，我國開始推行養老金社會化發放的改革。即將原來通過企業發放的養老金改由社會保險經辦機構直接通過省銀行、郵局等發放到離退休人員手中。這樣做不僅減輕了企業的負擔，還可以使離、退休人員不受企業的一些行為或經濟效益的影響，通過養老金的社會發放來保證他們的基本生活。根據勞動和社會保障部提供的資料，1999年末企業離退休人員養老金社會化發放率已達到80％以上的地區有6個：上海市100％，福建省91.4％，山東省89％，陝西省84％，雲南省83.6％，重慶市80.8％。在2000年中，退休人員與企業事業單位相脫離、養老金社會化發放以及退休人員由社區管理服務的工作將在全國普遍推開。
2.強化養老金征管
2000年全國企業離退休人員將增加200萬人；總數將達3100多萬人，養老金全年支出預計達2000多億元。要保證養老金按時足額發放，需要採取進一步的切實有力措施強化養老基金征繳和開辟新的籌資渠道。對過去屢次發生拖欠的地區、企業應當實施重點監控。因歷史原因拖欠的基本養老金，有關責任機構和企業應盡快補發。在強化養老基金征繳方面，對生產經營正常、能夠正常發放工資的欠費企業，要逐戶追繳欠費；對有資金能力而拒不補繳的單位，應當堅決依靠法律手段征繳。要爭取在2000年末使全年的養老基金收繳率達到 90％以上。
3.擴大社會保險覆蓋范圍
2000年的另一項重點工作是要在擴大社會保險覆蓋面上取得新的突破，力爭實現城鎮養老保險全覆蓋。其中，要特別加強對外商投資企業、集體企業、私營企業和個體工商戶的工作力度。估計這些企業中的參保人數將增加1200萬人。
4.加大政策扶持力度
為扶持社會保障事業的發展；2000年1月，財政部、國家稅務總局已發布規定，住房公積金、醫療保險金、基本養老保險金、失業保險金存入銀行個人帳戶所取得的利息收入免徵個人所得稅。在稅賦優惠的基礎上，2000年我國在加強社會保障體制建設方面的政策措施還可能包括如下幾個方面：（1）增加社會保障方面的財政支出。1999年l—10月份，政府在社會保障方面的財政支出比前一年同期增加了391.7％，2000年財政支出中的社會保障支出將繼續進一步地成倍增長，主要是增加對失業人員、離退休人員和其他需要救濟居民的支出。（2）強化社會保障資金的徵收，重點解決基本生活保障和養老、醫療、失業保障金不到位的問題，努力擴大社會保障的覆蓋面。（3）通過減持國有股股權、出讓國有土地使用權或發行長期國債的方式，充實社會保障基金，採取非常措施彌補由於歷史上國家對職工的「隱性負債」而形成的資金缺口。此外，從目前看，至少對一些下崗、事業人口集中的老工業基地、西部經濟落後地區，中央財政補貼仍是必須的。各地也已普遍將最低生活保障金列入當地財政預算，支持省內欠發達市、縣以及省屬企業職工的最低生活保障。
5.建立現代化的管理系統
為確保「最低生活保障」制度的實施，民政部已開發出「城市居民最低生活保障管理軟體」，正在全國推廣應用。目前，我國地級以上的城市已初步建立起計算機管理網路。估計在今後一到兩年的時間內，計算機管理網路將擴展到全國所有的縣、市、區，最終形成全國性的現代網路規范管理。
6.繼續因地制宜地推進建立農村最低生活保障體系
作為一個農業大國，只有將現有的8億農民劃歸社會保障網，我國的社會保障才能成為一項完全意義上的基本社會制度。目前民政部已經承諾，農村居民最低生活保障工作將列入民政部2000年的重要工作日程。其總的思路是因地制宜，穩定推進，不搞「一刀切」。已經建立農村居民最低生活保障制度的地方，在管理和操作上可借鑒城市的管理經驗，使之進一步規范化和科學化；尚未建立這一制度的地方，要繼續做好調查研究和摸底測算工作，為今後工作的開展做好准備。
7.加快醫療保障體系的改革步伐
目前我國的醫療保險體系發展相對滯後於失業及養老保險。1999年我國全國確定醫療保險制度改革總體方案的只有28個省（市）。到1999年底，全國參加基本醫療保險的人數為594萬人，比1998年增加83萬人。同時，有23個省開展了大病醫療費用和離退休人員醫療費用社會統籌，參保人數為147l萬人，比1998年增加383萬人。今後一段時期內需要進一步強化社會醫療保險體系的發展。但總體看，醫療保險的發展落後於失業與養老保險發展的現象將可能在一個較長時期內存在。
⑸ 如何客觀公正的看待我國社會保障制度
社會保障制度是以國家或政府為主體，依據法律規定通過國民收入再分配，對公民暫時或永久失去勞動能力以及因各種原因生活發生困難時給予物質幫助，保障其基本生活的制度。我國經過20多年的改革和發展，已經初步建立起了與市場經濟相適應的社會保障制度框架，但是，我國現行的社會保障制度仍然存在很多問題，研究我國社會保障制度及存在的問題，及時總結經驗教訓，對於建立起適應社會主義市場經濟體制要求的社會保障制度具有十分重要的意義。
一、我國社會保障制度存在的問題
(一)養老保險制度存在的問題
養老保險是一種對退休人員的生活費用給予保障的制度。我國的養老保險事業發展很快，但仍然存在不少問題：
1.國家對老職工有隱性負債。我國養老保險改革的主要特徵是由現收現付制向基金積累制為主的養老保險制度轉變。這個轉變的難點主要是對老職工和退休職工而言，過去他們的養老金是由國家和企業負責的，現在一下子要他們依靠個人賬戶養老，是不現實的，因為他們的個人賬戶基本上是空的，這實際上就存在一個國家沒有對他們的過去貢獻做出補償的隱性負債問題。
2.養老保險金缺口大。據有關資料統計，就全國而言， 1998年缺口為162億元，到2002年就達到411億元，若考慮省際之間的不平衡，缺口則在500億元以上。2003年按縣計算的缺口近700億元。1998～2002年的5年間，在使用了參保職工繳費1807億元之後，缺口合計高達1439億元。也就是說，如果沒有中央財政和地方財政的補助，5年來不僅不可能有增加的1254億元積累，甚至連以前的511億元積累也會支付殆盡。而如果繼續走現收現付之路，從2004年到2050年間，養老保險年平均缺口近2900億元，越往後缺口越大。
3.挪用基金現象嚴重。審計署的相關統計表明：自1999年以來，審計署組織審計養老保險金共5825億元，查出違規違紀基金269億元，其中擠占挪用110億元，大部分用於購置固定資產、委託金融機構貸款或自行放貸、投資入股和經商辦企業，有些甚至無法收回。
4.資金存儲管理混亂。由於社會保障基金滾存數額較大，成了眾多金融機構爭拉存款的對象，個別金融機構甚至為了拉存款，為保險機構提供辦公場所、交通、通信工具及工作人員福利，把應屬基金增值的利息變通為小集體的利益甚至個別人的利益，出現了私設小金庫、貪污私分等現象。
5.基金保值增值措施難以奏效。鑒於普遍的工資水平上升較快並有時伴隨較高的通貨膨脹因素，而所積累的基金又不能保證較高、穩定的收益串，致使未來的養老金收益存在明顯的不確定性，事前測算的收益率和到期實際兌現的收益率之間可能存在很大的差距。如在基金積累問題上，一方面，因老職工的養老金缺乏來源，被迫挪用進入個人賬戶的資金，致使基金積累難以形成；另一方面，有限的積累也因缺乏有效管理和投資手段而難以保值增值。
(二)醫療保險制度存在的問題
醫療保險制度是對社會成員的醫療費用支出提供保障的一種制度。我國醫療保險制度存在的問題主要表現在：
1.保障范圍狹窄、社會化程度低。截至2005年8月底，全國基本醫療保險參保人數是1.32億人，從總量上看，參保率很低.從結構上看，現在的醫療保險主要覆蓋的是國有企業和一些機關事業單位的職工，還包括部分集體企業職工。其餘社會成員還沒有被制度所覆蓋。
2.多層次的醫療保障體系尚未真正形成。盡管目前我國醫療保障體系的框架已經基本形成，但合作還有明顯欠缺：一是農村人口的醫療保障問題還沒有得到根本解決：二是現有體系中各個層次的運行還沒有納入正軌。職工補充醫療保險、商業醫療保險救助、社會醫療救助、農村合作醫療制度和社區醫療服務等還沒有得到有效的落實。
3.醫療保險費用的徵集有困難。社會統籌賬戶的特點是個人的醫療費用支出同個人的繳費聯系不緊，再加上國有企業效益低下、人口老齡化日趨嚴重，許多企業無錢可繳、有錢不繳和緩繳，造成醫療費用徵集不足。同時這種病人看病、醫生開葯、國家和企業付賬三不聯系的機制，又造成醫療費用浪費和部分職工得不到基本醫療保障的問題同時並存。
4.除「大病」以外的醫療費用由企業自行解決，這樣造成企業苦樂不均、甚至完全變成自費醫療，這樣不利於公平競爭、深化改革和為職工提供可靠的醫療保險。
5.管理機制不健全。現在的醫療保險政出多門、醫療基金增值緩慢、對定點醫療機構和葯店管理不嚴、部分老職工和退休職工的醫療費用沒有著落等問題仍然存在。
(三)失業保險制度存在的問題
我國的失業保險制度是在改革開放以後建立起來的，目前還是不成熟、不完善的。存在的問題主要表現在兩方面：
1.失業保險資金單一，缺乏有效的管理監督機制。國外失業保險金的來源多數為政府、企業、個人三方共同承擔，而我國失業保險金的來源為企業和個人共繳，而且繳納的比例較低，現行的失業保險金，按企業工資總額的3%繳納，企業繳納2%，個人繳納1%，但按工資總額3%提取的失業保險金只能承擔不到2%的城鎮失業率，但目前的城鎮失業率為 9%。另外，對失業保險金的管理又缺乏有效的監督機制。
2.失業保險金支出結構不合理，保險標准確定比較混亂。失業保險在本質上是不同於社會救濟的，它主要是對參保人員在失業期間的基本生活、促進再就業支付的費用。由於失業保險是由勞動者個人和企業、單位按規定繳納保險費用，從而獲得享受失業保險的權利。所以，不能把失業保險當作失業救濟來使用。但在實際上，我國失業保險積聚的相當部分的支出是用於失業救濟。
二、建立健全我國社會保障制度的對策思考
(一)建立健全養老保險制度的對策
1.政府通過多種途徑償還應對老職工的養老金隱性債務。據世界銀行測算，我國中老年職工積累的養老金權益占年度GDP的比重只有40%多一點，較之於其他許多國家仍處於很低的水平。從動態過程看，因為老職工養老金並不需要一次支付，而是在相當長的年份內逐年償還，每年支付的數量並不是很大，所以不存在償還能力不足問題。包括：(1)結合對國有企業的公司化和股份制改造，將國有企業的部分股權劃歸專門的社會保障機構，用股權收益支付隱性負債；(2)將部分國有企業劃歸社會保障機構進行經營，以其經營收入償債；(3)將一部分國有資產(例如一些中小企業、部分國有房地產等)進行出售、租賃，以銷售和租賃收入償債。
2.完善現行社會養老保險制度的管理體制。改革現行社會養老保險制度的管理體制，必須真正實現行政管理機構與基金投資營運機構，執行機構與監督機構的分設。在保持必要的政府監管的前提下，可以考慮將投資機構交給市場，例如，像智利那樣培育一個養老金基金的託管人市場，成立多家形成競爭態勢的基金管理公司，通過建立在規范的信息披露機制之上的市場競爭降低管理成本與管理風險。
3.選擇多種投資方式，確保社會養老基金的保值增值。養老保險基金如不能有效投資運營，便難以保值增值，難以滿足不斷增長的養老保險支付需求。為確保社會養老基金的保值增值，可選擇以下幾種投資工具：(1)銀行存款是當前的主要投資工具，但其比例應該逐漸降低，可保持在不超過 20%的水平。(2)國債是養老基金較好的投資選擇。從國債二級市場中尋找獲利和以更低成本變現的機會。另外，養老基金可以中央養老基金為主，爭取獲得國債一級承銷資格，從而減少國債持有成本，增加收益。(3)有選擇地投資於證券投資基金。可以從兩方面向證券投資基金投資，一是新基金發行時，規定一定比例向養老基金發行；二是在二級市場上選擇業績良好的基金，在適當的時候購買基金份額。(4)可以有選擇地以一般投資人身份投資上市流通股。這是有較大風險的投資，要十分謹慎，投資比例不宜過高。(5)可以有選樣地投資於優良的企業債券或基本建設債券和金融債券。
4.改革養老金的計發辦法。按照現行計發辦法，繳費滿15年以上的，基礎養老金按當地職工上一年度平均工資的 20%計發，個人賬戶的養老金按賬戶儲存的1/120計發。這種辦法存在兩個問題：一是缺乏參保繳費的激勵約束機制。繳費15年以上的參保人員多繳不能多得。二是不符合退休人員的實際情況。目前我國退休人員退休後的平均余命在25午以上，而按現行計發辦法個人賬戶儲存額領取10年後就領完了。因此，這種不夠合理的辦法必須予以改變。按照新的基本養老金計發辦法，參保人員每多繳一年增發——個百分點，L不封頂，有利於形成「多工作、多繳費、多得養老金」的激勵約束機制，而且這樣也符合退休人員平均余命的實際情況。
(二)建立健全醫療保險制度的對策
1.擴大醫療保險的覆蓋范圍。要根據條件，逐步把城鎮所有用人單位，包括企業(國有企業、集體企業、外商投資企業、私營企業等)、機關、事業單位、社會團體、民辦非企業單位及其職工、鄉鎮企業及其職工、城鎮個體經濟業主及其從業人員都吸收到基本醫療保險里來。
2.扶持商業醫療保險的發展，真正形成多層次的醫療保險體系。為了進一步推動商業醫療保險的發展，至少可以從兩方面考慮：一是劃分社會醫療保險和商業醫療保險的范圍，補充醫療保險應該交由商業醫療保險經營。二要進一步完善和落實扶持商業醫療保險發展的政策。就稅收方面而言，比如補充醫療保險費在一定額度內(工資總額的4%)予以稅前列支；對經營補充醫療保險的公司，保費收入減免營業稅；對個人繳納的醫療保險費部分不徵收個人所得稅等。
3.加強醫療保障經費的徵集和管理。可以通過建立相關的法律制度、財務制度、審計監察制度和激勵機制，保證經費的徵集，防止不繳欠繳和拖繳、貪污挪用、周轉緩慢等現象的發生和蔓延。同時可以根據國家的有關規定，在確保基金安全性的前提下適當進行投資，使基金得到不斷增值。
4.健全基本醫療保險基金的監督機制。可以通過社會保險經辦機構負責醫療保險基金的籌集、管理和支付，並建立健全預決算制度、財務會計制度和內部審計制度。社會保險經辦機構的事業經費不得從基金中提取，由各級財政預算支付。各級勞動保險和財政部門，要加強對基本醫療保險基金的監督管理。審計部門要定期對社會保險經辦機構的基金收支情況和管理情況進行審計。統籌地區應設立由政府有關部門代表、用人單位代表、醫療機構代表、工會代表和有關專家監督組織，加強對基本醫療保險基金的社會監督。
5.加強醫療服務管理。要改革醫療機構，區分營利性和非營利性醫療機構，營利性醫療機構要引進競爭機制，明確基本醫療保險的服務范圍和標准，對基本醫療保險通過競爭、實行定點醫療機構定點葯店管理，建立醫葯分開核算，在適當降低醫葯費用水平的基礎上，合理提高醫療技術勞務價格。
(三)建立健全失業保險制度的對策
1.擴大失業保險金的籌集渠道，努力增加失業保險金的數量。具體辦法：一是統一全國的失業保險機構，實行垂直領導。二是對所有的城鎮從業人員，實行強制性的失業保險繳納的制度。三是在一定時期內徵收失業保險特種稅。四是進一步嚴格國家稅收。現在偷漏稅的情況比較嚴重，有的地方實際收稅甚至達不到應收稅額的1/10。即便是降低稅率，只要嚴格徵收措施，加大偷漏稅的成本，也能夠擴大財政收入，從而增加政府的轉移支付能力，
2.要逐步擴大失業保險范圍。根據《勞動法》的要求和失業保險制度改革的目標，失業保險范圍將覆蓋到中華人民共和國境內的城鎮企業、城鎮個體經濟組織、國家機關、事業組織、社會團體和與之建立勞動合同關系的勞動者。這樣就解決了非國有經濟從業人員有險無保的問題。同時，實行統一的繳費標准，繳納的失業保險費由全社會統籌使用。
3.加強監督機制。可以建立由政府有關部門代表、用人單位代表、勞動者代表和其他合法團體代表組成的失業保險監督機構，由過去的一方代表增加為多方代表，重大問題由保險監督機構集體決定，報同級人民政府批准後實施。同時，加重法律責任。保證失業保險基金的足額收繳和有效使用，維護法律、法規的嚴肅性。
4.把促進就業與失業保險結合起來。建立失業保險制度，目的是為社會發展解決好穩定的問題。因此，失業保險部門一方面的工作是對失業人員的保險進行管理；另一方面的工作是促進失業人員的再就業，建立再就業的機制。這一機制的內容包括以下幾方面：(1)制定激勵再就業的給付條件，失業者必須在失業後登記求職才能具備領取失業救濟的前提條件，失業第二年的失業金要降低10個百分點，介紹職業無充足理由而拒絕兩次者停發失業金等。(2)建立一套促進就業的體系，為失業者創造再就業的條件。(3)對僱傭單位實行優惠政策，鼓勵其為失業者提供更多的就業崗位。
(四)建立健全農村社會保障制度
社會保障制度不僅包括械市居民，還要包括農村居民。新中國成立以來，我國在農村逐步建立了社會救濟、社會福利、優撫安置等項制度，據勞動和社會保障部網站公布的近幾年農村養老保險有關統計資料，1998年，全國已有2123個縣(市)和65%的鄉，(鎮)開展了農村社會養老保險工作，參加社會養老保險的農村人口有8025萬人，全年農村社會養老保險基本收入31.4億元，支出5.4億元，當年結餘26億元，期末滾存結餘166；2億元。然而，從1999年開始，農村社會養老保險的參加人數一直在減少，1999年為8000萬人，2000年末為 6172萬人，2002年底為5462萬人，到2003年只有5428萬人。這說明農村社會養老保險制度推行十年，收效並不理想，依然參保率低、覆蓋面窄，需要大力發展，其思路如下：
1.發展農村的社會救濟制度。發展農村的社會救濟制度的重點是建立農村居民最低生活保障制度，這不僅是改革與完善農村社會救濟制度的重大舉措，而且也是盡快建立農村社會保障制度的關鍵。目前絕大部分地區：在社會救濟中還是沿用「不規范、不統一、實施中具有很大隨意性」的傳統方法，沒有建立最低生活保障制度。
2.發展農村社會養老保險制度。中國的人口大多數在農村，隨著農村生產社會化程度的提高和整個經濟的市場化發展，以及農村的城鎮化水平提高和城鄉關系的進一步發展，在農村建立養老保險制度的迫切性也越來越突出。農村養老保險制度的建立，對於促進城鄉勞動力的流動，對於減輕農民對土地的依賴，實現土地規模經營都具有十分重要的意義。
3.發展農村合作醫療制度。農民的醫療保健問題直接影響到我國農村的經濟發展和社會穩定.據有關資料統計，截至2004年底，全國已有30個省、自治區、直轄市在310個縣、市開展了新型農村合作醫療試點，共有6899萬農民實際參加了新型合作醫療制度，全國共籌集資金30.21億元。這一數字只佔全國農民的1/10不到，籌集的資金也十分有限。要使廣大農民基本上都看得起病，我們還有很長的路要走。
⑹ 社保包括：基本養老保險、基本醫療保險、失業保險、工傷保險和生育保險五項。 其中，
我國國民保障體系有法定的社會保障和補充的社會保障。其中法定的社會保障制度中可以分為四個大類：社會救助，社會保險，社會福利，軍人保障。你所問的養老保險又可以分為：城鎮企業職工基本養老保險，城鎮居民社會養老保險，新型農村社會養老保險。醫療保險可分為：城鎮職工基本醫療保險，城鎮居民基本醫療保險，新型農村合作醫療保險，城鄉居民大病保險。
除去軍人保障這類特殊保障不說，在社會救助和社會福利中都可以不同程度上在養老、醫療等方面享受到待遇和服務，例如醫療救助、老年人福利等等。另外在在補充社會保障制度中，企業年金（一般企業，自願）和職業年金（機關事業單位，法定）都是企業為了提高職工退休後的待遇而建立的一項養老金計劃，屬於員工福利的一種。另外慈善事業，互助保障都是補充社會保障的重要組成部分。個人也可以通過儲蓄，參加商業保險等方式為自己解除未來的風險。
國家保障個人的法定社會保障權利，靈活就業人員可以參加我國的城鄉居民社會保險。但是工傷和失業保險就得不到應有的保障，例如失業保險的領取條件是：失業前用人單位和本人已經繳納失業保險費滿1年；非因本人意願失業；已經進行失業登記並有求職要求。
異地參保容易出現的問題就是退休後待遇支付問題，我國社會保險基金統籌層次低，不利於勞動力的自由流動。不過我國出台了《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》。該辦法的主要內容包括：農民工在內的參加城鎮企業職工基本養老保險的所有人員，其基本養老保險關系可在跨省就業時隨同轉移；在轉移個人賬戶儲存額的同時，還轉移部分單位繳費等。近年來，我國企業職工養老保險制度不斷完善，各省（區、市）已全部出台養老保險省級統籌辦法，城鎮職工和農民工在本省內城市間流動就業。解決好基本養老保險關系的跨省轉移接續問題，對於更好地保障流動就業人群的權益具有重要意義。
現在關於建立統一的城鄉居民基本養老保險制度，醫療保險制度都已經提上了議程，國家越來越重視了。盡快把制度定型加強實際操作運行，未來的保障權益還是可以在很大程度上得到實現的。
⑺ 我國人口老齡化可能會有哪些問題
一、老年人的養老保障問題
這里指的是狹義養老問題，也就是我們經常講的老年人生活的吃穿住等問題。我國老年群體可以分為不同的類型。從經濟供養來源劃分，大致可分為離休階層、退休階層、自養階層（指城鄉無國定經濟來源而依靠自身力量積蓄或子女供養的老人）、救助階層；從生活狀況角度劃分，大致可分為富裕階層、小康階層、溫飽階層、貧困階層。從居住環境角度劃分，可分為城市和農村兩大階層。在老年群體里，絕大部分離退休人員屬於政府供養的體制內老年人。我國老年人的生活質量，總體上說體制內的離退休階層好於其他階層，城市階層好於農村階層。生活質量最高的是體制內離退休領導和極少數的退休知識分子、企業人員。
我國老年群體生活狀況主體上比較幸福，但存在的問題也比較多，面臨的困境也比較大，其主要反映在養老保障制度的覆蓋范圍上。我國養老保障制度已經實施了20年，但目前絕大多數老年人仍在養老保障制度之外。我國真正納入三類養老保障（城鎮職工養老保險、離退休制度、五保供養制度）的老年人只有7100萬（2007年底），占老年人總數的46％，其餘54％的老年人沒有納入三類養老社會保障范圍。他們未來的生活如何解決，如何保障，是政府的一個難題。而現實的情況是，我國城鄉已經有一大批老年人生活極度困難，顯得政府力不從心，無能為力。
我國不僅現有8000多萬老年人游離在三類養老社會保障制度之外，而且未來幾十年裡這個數還在大幅度增加（假如政府不積極應對人口老齡化的話）。我國參加城鄉四類養老保障（城鎮職工養老保險、離退休制度、農村養老保險、五保供養制度）的人口總計約2.74億（2007年底）,只佔到應參保人口的1/3。養老保險制度是應對人口老齡化挑戰的首要的基本的制度安排，但我國養老保險發展速度和保險水準都有較大差距，而且全面推動難度大，由此反映出我國應對人口老齡化的任務十分艱巨。
二、老年人的醫療保障問題
我國醫療保險制度已有10年，但目前絕大多數老年人的醫療問題日益突出。在城鎮，真正納入兩類醫療保障（城鎮職工基本醫療保險、城鎮居民基本醫療保險）的老年人為4152萬（2006年底），占城鎮老年人口6800萬的66％，其餘34％的老年人沒有納入醫療保障的范圍。參加城鎮三類醫療保障（城鎮職工基本醫療保險、城鎮居民基本醫療保險、退休制度）的人口總計約2.41億（2007年底），尚有1/3以上應當參保的城鎮人口尚未納入醫療保障體系。而且，根據現在參加醫療保險情況，無經濟來源導致沒有能力參加養老保險的老年人越來越多，相應的今後沒有醫療保障的老年人將會持續增加。
在農村，我國有7.3億農民參加了新型農村合作醫療制度，加上3000萬人參加了農民工醫療保險，農村約7.6億人口（2007年底）納入醫療保險。農村參加醫療保險人數多，但保障水平非常低，老年人不敢看病和看不起病的問題非常突出，老年人的醫療問題實際上沒有得到真正保障。因為高額的醫療費和低額的報銷比例以及醫療機構的限制，常常把90%以上的農村老年人（尤其在欠發達地區和貧困地區）拒之醫院的門外。所以對老年人來說，農村新型農村合作醫療制度事實上成為老年人只交錢不看病的負擔或「經濟剝奪」。
醫療保障制度是應對人口老齡化挑戰的重要制度安排，但從目前我國城鄉醫療保障制度的進展情況看，我國絕大多數老年人卻不能享有社會醫療保險，看病和住院費用主要是由老年人自己、子女或親屬負擔。我國這種社會醫療保障水平與老年人需求之間存在的巨大差距直接導致老年人貧困現象加劇和健康受損害。
三、老年人的精神貧困和尊嚴保護問題
在我國，老年人的精神貧困帶有普遍現象。對於物質生活有保障的老年人來說，精神貧困十分可怕。這主要是因為我國的敬老文化尚不濃厚。從社會文明層面來說，沒有廣泛的敬老文化，老年人的問題仍然難以解決。與現實相對應的是，隨著我國經濟轉軌和社會轉型，歧視、排斥甚至遺棄和傷害老年人的現象越來越突出，這些案件的發生率也越來越高，由此導致老年人的精神貧困問題也越來越突出。從家庭文明層面來說，如果沒有良好的敬老文化，老年人的境遇是可想而知的。這在當今市場經濟的條件下，有很多老年人因精神貧困而致生命質量嚴重下降，應該引起全社會的關注。
不僅如此，我國由於市場經濟體制不完善、社會倫理道德下降等原因，廣大老年人的尊嚴常常得不到保護，一些地方政府、社會乃至家庭對老年人漠不關心，老年人的優待不能兌現，常常成為被社會遺忘的邊緣人員，嚴重損傷了老年人的尊嚴。
尊嚴是人的基本權益。不管哪個階層的老年人，生活質量是相對的。從幸福的角度看，富裕階層的老年人不一定就比小康階層的老年人幸福。事實上，哪個階層的老人都有苦惱、困難等不幸福的因素和問題，相應的都需要政府和社會保護他們是尊嚴。對經濟富裕的老年人來說，他們更需要的是精神方面的尊嚴保護。不管哪個階層的老年人，到了高齡以後，都成為絕對的社會弱勢群體，都需要政府和社會的特別關愛。
四、老年人的價值發揮問題
隨著長壽時代的到來，老年人如何度過20-40年的晚年生活，是政府予以研究的問題。對絕大多數的健康老年人來說，他們很願意繼續發揮有意義的人生價值，他們不願意無聊地等死。面對越來越多的希望發揮人生價值的老年人，政府該如何引導，如何對策，是一個需要解決的課題。其間，政府絕對不能視而不管。如果政府不能給億萬老年人發揮人生價值的生活平台，一方面會給老年人的身體健康狀況帶來影響，另一方面也會給社會的穩定產生負面影響。但是，老年人人生價值的發揮又確實與青壯年的就業發生矛盾，因為我國本來就有大數量的剩餘勞動力。如何解決老年人的價值發揮問題，是一個重大老齡問題。
五、老年人的照料服務問題
我國為老社會服務體系的基本框架尚未建立，失能和半失能而需要照料護理老年人問題十分突出。目前，我國為老社會服務短缺已經成為公共服務的嚴峻問題，成為影響老年人生活生命質量的阻滯性因素。在城市，社區公共服務主體上尚不能滿足包括老年人在內的居民共同的服務需求，對失能和半失能老年人的公共服務更是十分稀少。據資料顯示，我國需要照料護理的失能和半失能老年人大約在2000萬以上。目前，我國城市老年人失能和半失能的達到14.6%，農村已超過20%，現有的社區服務遠遠滿足不了失能和半失能老年人的需要。我國城鄉面向失能和半失能老年人的照料服務基本上還是一個空區，為老社會服務體系建設任務十分艱巨。尤其在農村，除了少數比較發達地區的農村外，為失能和半失能老年人的照料服務基本上處於空白狀態。
六、老年人對經濟發展的壓力和影響問題
我國人口老齡化背景下，億萬老年人對經濟發展產生的壓力和影響有兩個方面，一個是積極正面的，一個是消極負面的。在應對人口老齡化有大缺位的情況下，老年人對經濟發展的壓力和影響就是消極負面的。目前我國應對人口老齡化缺位比較大，因而產生的消極負面問題處於加大的趨勢。我國社會養老保障資金和老年醫療費的巨大需求有可能拖跨經濟。由於老年人口的迅速增長、勞動力負擔老年人口的比例提高，以及老年人壽命延長，我國老年社會保障制度將面臨著越來越大的壓力。一方面大數量的老年人得不到養老保險的保障，另一方面參加社會養老保險的老年人領取養老金將會出現困難，這對發展中的我國來說是雪上加霜。就養老保障需求這一項，就有可能拖跨我國的經濟。據測算，在2005—2034年的人口老齡化過程中，我國城鎮養老基金缺口逐年擴大，到2034年「空賬」規模將達到6萬多億元。同時，老年人巨大醫療費的支出加劇了衛生資源消耗的矛盾。老年人口對醫療保障需求的增長非常迅速。有統計表明，老年人消耗衛生資源是全人口平均的1.9倍，是青少年和中年人的3倍以上。老年人口巨大的醫療需求將給國家、社會和家庭帶來沉重負擔。
七、老年人對社會穩定的影響問題
老年人對社會穩定的影響也是包括積極正面的和消極負面的兩個方面。如果我們應對人口老齡化的措施有效，力度大，就會產生積極正面的效果。從我國現有應對人口老齡化的實踐狀況看，應該是消極負面的影響程度和趨勢大。
現代老年人都是建國前出生的，都經歷過艱苦的革命戰爭或艱辛的社會主義建設。相對其他群體而言，我國老年人政治思想狀況主體上素質高，可以說最忠於黨，最熱愛黨，最擁護黨，最聽黨的話，最能和黨中央保持高度一致。這是由現代老年人的成長、工作和受教育的環境決定的。所以現代老年人主體仍然是我們黨的優秀群體。但同時也要看到，現代老年人雖然享受著改革開放的成果，科技的進步，但他們因漸漸年老體弱，失去作用，也遭遇到不公的待遇和精神的貧困，以至於生活生命質量受到不同程度的影響。受一些客觀因素的影響，有少數老年人政治思想也出現了一些問題，產生了諸多政治思想上的模糊或錯誤，對黨和政府產生一些不正確的看法，對黨的思想信念發生了動搖，有的甚至走向黨和人民的反面。有些老年人不僅自己對抗政府，參加邪教組織，有的還鼓動社會人員向政府發難。老年人相對一般都是當地德高望重的長者，他們的言行對子女、對社會的影響很大。這些問題和情況如果繼續下去，隨著我國轉型期矛盾和問題的繼續出現，對政府產生懷疑甚至抵觸的老年人將會越來越多，久而久之會影響到社會的穩定。老年人是一個相對沒有後顧之憂的特殊群體。如果黨和政府不能及時引導使老年人樹立積極正確的生活觀念和生活態度，將會給社會主義和諧社會建設帶來嚴重的負面影響和阻力。
在我國，老年人對社會穩定的最大危險是，隨著新中國成立後出生的「文革」和「六四」時期的青年人步入老年，將會給我國社會甚至政治帶來不穩定（假如措施不力的話）。如何把老年人潛在的危險壓力轉變為社會發展的積極因素，是應對人口老齡化必需認真研究的刻不容緩的課題。
八、社會老齡意識問題 社會老齡意識指的是社會全民對老年的立場和態度。社會老齡意識問題主要包括三個方面的內容：一是中青年和少年兒童對老年人的敬老態度問題。我國是一個有五千年文明傳統文化的大國。在這個文明傳統文化里，尊老敬老始終是一個重要內容。在幾千年的傳統文化里，每個家庭大都重視家庭孩子的尊老敬老禮貌教育。孩子自懂事起，大人就引導教育孩子尊敬老人。對老人（主要是年長的爺爺奶奶）要處處尊敬，說話對老人有禮貌，吃飯老人優先，勞動照顧老人，盡可能不讓老人參加勞動，或挑選最輕的活讓老人做，等等，體現了百善孝為先文化觀念，使我國成為聞名世界的尊老敬老的文明古國。建國以後，我國尊老敬老風尚依然濃厚。但隨著改革開放的深入，我國尊老敬老的風尚受到來自市場經濟的嚴峻挑戰。市場經濟的求利性原則和激烈的競爭，使包括官員在內的各類群體尊老敬老意識淡薄，導致老年人的生活生命質量受到不同程度損害。二是中青年對自己養老的理念和准備問題。在市場經濟條件下，很多中青年迫於經濟競爭的生活壓力，沒有精力和力量思考准備自己的養老問題。如此下去，將會給未來老齡問題的解決增加難度，甚至會由此阻礙經濟社會的發展。這也是需要政府尤其關注的一個老齡問題。要防患於未然，積極培育增強中青年對自己的養老意識。三是老年人自己的養老意識問題。對老年人自身而言，要有積極的心態，通過參加社會教育活動、志願者活動等各種方式，提高自己的養老本領。這方面現有老年人做得比較好，但整體上與應對人口老齡化的需求還有較大差距。四是政府對中青年養老的准備問題。我國政府一直對中青年養老的准備嚴重不足，也即對人口老齡化的「防洪」工作缺位比較大。這一隱患的老齡問題長期下去，將會給我國未來現代化建設造成重大負面影響，需要引起政府的高度重視。
人口老齡化背景下的老齡問題是老齡工作的重點和難點。應對人口老齡化必須在充分把握我國老齡問題的前提下，做出正確的選擇，有的放矢地推進工作，實現老齡工作的突破和飛躍。根據我國老齡問題的現狀，老齡工作必須積極應對人口老齡化挑戰，解決人口老齡化帶來的結構性問題，實現全社會的老年幸福，促進社會主義和諧社會建設。
⑻ 某地養老社會保障的調研提綱怎麼寫
關於我市城鄉養老和醫療保障情況的調研報告 根據市政協2010年度工作安排，3月份以來，在市政協副主席趙南軍的帶領下，市政協社會和法制委員會組織部分委員，會同市人力資源和社會保障局等有關部門，以市區為重點，就我市城鄉養老和醫療保障情況進行了專題調研。專題調研組聽取了人力資源和社會保障、衛生、民政、財政等有關部門情況通報；赴各區和江都市召開部門以及街道（鄉鎮）、村（社區）等基層單位負責人座談會，了解我市養老和醫療保障情況，聽取意見，並赴外地學習考察。現將調研情況匯報如下：
一、我市城鄉養老和醫療保障的基本現狀
近些年，我市在全面建設小康社會、統籌城鄉發展的進程中，堅持民生為本，初步建立起以養老和醫療為核心的城鄉社會保障體系，努力使全體城鄉居民共享改革發展成果，促進了經濟社會的協調發展，維護了社會穩定。
1、黨委政府重視，城鄉養老和醫療保障工作情況進展較好。自2002年以來，市委、市政府連續9年以一號文件形式關注民生、保障民生和改善民生，就養老、保障、醫療、住房、教育等在內的民生問題出台有關政策意見，逐步構建了較為完善的社會保障體系，保障水平不斷提高。2009年，市委、市政府專門出台了《關於推進市區率先統籌城鄉發展的實施意見》，對加快完善農村社會保障體系，逐步提高城鄉居民社會保障水平提出了明確目標。同年，維揚區委、區政府出台《關於加快推進全區城鄉社會保障一體化的意見》，初步形成全覆蓋、多層次、可接軌、可轉換的社會保障局面。市和各縣（市、區）公共財政向民生傾斜，農村養老和醫療保障方面的投入在財政支出中所佔比例逐年提高，從被征地農民養老補助到城鎮居民基本醫療保險、新型農村合作醫療、新型農村社會養老保險等，各級財政給予每人每年一定比例的繳費補貼，如新農合的各級財政補助從2003年的人均20元/年提高到2010年的人均120元/年，從無到有，逐步增長；據統計，市、區兩級財政2009年用於城鄉居民參保補貼的開支為8659萬元。各有關部門積極履行自身職責，強化服務，積極推動城鄉養老和醫療保障工作。社會保障部門不斷完善社會保險政策，通過稽查和服務擴大社會保險覆蓋面、加強社會保險費征繳；衛生部門不斷健全新型農村合作醫療服務網路，全面部署推進新農合信息系統網路化建設，努力監管醫療機構服務行為，統籌衛生資源配置與醫療服務提供，以滿足農民的醫療服務需求，讓更多的農民得到實惠；民政部門加強了社會救助工作力度，全面建立了城鄉五保、特困醫療、臨時救助等政策相配套的補充養老及醫療保障的社會救助體系，實施城鄉「三無」老人養老補貼工程，標准逐步提高、范圍不斷擴大。
2、城鄉養老保障體系基本建立且對接通道開始打通。城鎮企業職工基本養老保險、被征地農民基本生活保障、新型農村社會養老保險構成了覆蓋城鄉的基本養老保障體系。城鎮企業職工基本養老保險已實行多年，制度較為完善，目前覆蓋了市區各類用人單位和靈活就業人員32.14萬人，9.25萬退休人員按月領取養老金，養老金待遇連續9年遞增，目前市區人均1395元/月。2005年開始建立包括養老在內的被征地農民基本生活保障制度，即征即保率達100%,覆蓋了市區7.3萬名被征地農民。「個人繳費、集體補助、政府補貼」三方籌資，「個人帳戶與統籌帳戶」相結合的新型農村社會養老保險2007年在我市啟動，市區參保農民8.9萬人。為統籌城鄉發展，維揚、江都積極探索，在城鄉居民養老保險對接方面建立了通道，制定了農保轉城保的接續辦法，打開了農保與企業職工養老保險的轉換通道。
3、基本醫療保障體系覆蓋城鄉。城鎮職工基本醫療保險、城鎮居民基本醫療保險、新型農村合作醫療和醫療救助構成了城鄉居民的基本醫療保障體系。城鎮職工基本醫療保險運行質態良好，報銷待遇穩步提升，2009年底，市區參保職工46.23萬人,在職職工與退休人員醫保目錄范圍內平均住院報銷比例分別達80%與90%。2007年實施城鎮居民基本醫療保險制度，將職工醫保范圍之外的「老年居民、特困居民、未成年居民、一般居民」通過不同繳費、補貼標準的居民醫療保險，納入醫療保障，實現了城鎮居民醫療保險制度上的全覆蓋，2009年底，市區25.9萬人參加居民醫療保險，其中包括7.7萬名在校大學生，籌資水平400元/年，目錄范圍內報銷達60% 。新型農村合作醫療籌資水平2009年為人均120元,其中個人交納30元，由於個人繳費標准低、住院補償為主兼顧門診，平均報銷補償率為45%，大病報銷支付上限一般為當地農民人均純收入的8倍以上，最高可達10萬,因而得到了廣大農民的認可，參合積極性提高，2009年底,參合率達99.8%，有效緩解了農民因病致貧、因病返貧的問題，深受廣大農民歡迎。
二、推進我市城鄉養老和醫療保障工作需要研究和解決的問題
隨著城市化進程的加快，暢通城鄉社保通道，推進城鄉基本養老、醫療保險發展，擴大統籌范圍，實行省級基本養老保險統籌，已迫在眉睫。當前社會經濟的高速發展，為推進城鄉養老醫療保障事業的發展提供了機遇和奠定了重要基礎，但由於我市老齡化程度高，60歲以上人口占總人口的18.57%，財政補貼壓力增大、逐年出台的政策之間銜接不夠等原因，使基本養老、醫療保險的推進面臨一些亟需解決的矛盾和問題。
1、覆蓋不全面，養老和醫療保障尚未完全實現應保盡保。養老保險方面：一是新農保實施後，城鄉居民中還有兩類對象未納入養老保障體系，一種是男60歲、女55歲以上不到70歲的城市無業居民，一種是2005年前被征地農民中的非就業人員，養老制度上還有空白點。二是仍有少數開發區（園區）企業、流動性強的餐飲娛樂服務企業以及勞動密集型企業尚未為所有應參保職工繳納保險；原已納入城鎮職工養老保險的改制企業一次性買斷工齡的職工、部分失業人員因續保的繳費標准偏高而斷保。三是城鎮無業居民和部分低收入就業人員雖可選擇自由職業者參加社保的方式，但因沒有經濟能力而游離於社保之外。四是我市新型農村社會養老保險剛剛進入准備階段，相關實施細則尚未出台。醫療保險方面：一是由於已參加企業職工養老保險的人員（含靈活就業人員）不能參加繳費水平較低的居民醫保，導致部分低收入就業人員在養老保險續保難的同時，失去醫療保障；二是部分困難企業職工退休時沒有能力一次性補交最低參保繳費年限差額和「余命年」費用，面臨斷保的可能。
2、發展不平衡，養老和醫療保障水平城鄉差距較大。一是城鄉基本養老保障待遇差距有擴大趨勢。城鎮企業退休職工養老金連續9年以10%的速度遞增，目前市本級企業退休職工人均養老金達1395元/月。而農村的養老保障待遇較低，參加新農保的基礎養老金人均60元/月，失地農民的養老補助平均也僅140元/月，尚未達到最低生活保障水平。二是城鄉醫療保障待遇有差距。近年來，雖然新型農村合作醫療使絕大多數農民每年自繳30元就能享有醫療保障，但由於大部分優質醫療資源集中在城市，而新農合報銷比例則隨醫院級別的提高而遞減，農民進城看病的大部分費用仍由自己負擔，大部分地區還不能即看即報，因而農村居民享有的醫療保障實際待遇低於城市居民。三是城鄉信息化建設差距大。城鎮社會保障信息化建設投入相對較高，基礎較好，社會保障工作的管理效率較高；而農村社會保障信息化建設還較為滯後，工作方式及管理方式還不能適應現實需求。
3、政策不銜接，社會保險難以有效接續轉換。一是目前養老醫療保險工作維揚、廣陵、開發區已與市社保中心聯網申報，有關制度和政策相對統一。但邗江區政策規定與市不統一、征繳基數、征繳比例、享受待遇與市不一致，信息數據系統與市社保中心不銜接，市級統籌沒有實質性形成；區域內在農保轉城保方面也未建立通道。二是被征地農民基本生活保障標准各不相同，且缺乏可持續性。2005年之前被征地農民沒有基本生活保障制度的設置，而2005年後設立的基本生活保障根據一次性劃轉金額的不同，最低享受60元/月、最高享受230元/月，其他多為110元、135元、170元/月等補償標准，由於劃轉的土地補償金額是有限的，逐年用完後，將難以為繼。三是社會保險制度自成體系，缺乏有效銜接機制。我市揚府發[2008]140號文《關於進一步擴大社會保險覆蓋面加強社會保險費征繳的意見》中對被征地農民、戶籍農民及參加農保者參加或轉入城保，以及對城鎮職工醫保和居民醫保的進入、有效銜接都進行了原則性規定，但實際操作過程中缺乏配套的實施細則，存在諸多資金和技術上的問題，如被征地農民個人帳戶如何折算城保繳費年限，折算繳費年限後的城保費用如何繳納，醫療保險相對獨立，繳費年限也不能相互確認等，因此無法實現真正融通和有效接續。四是管理資源分散，政策機制「碎片化」。新型農村合作醫療由衛生部門主管，而城鎮職工醫保與城鎮居民醫保由人力資源和社會保障部門主管，社會救助則由民政部門負責，相關政策規定及工作機制不盡相同，各有一套互不相連的獨立資料庫管理系統，出台政策時缺乏溝通協調，存在管理成本浪費和政策之間的沖突。如新農合要求以家庭為單位參保，導致外出務工就學的家庭成員重復參加醫保，而政策又明確規定不能重復報銷，又如鄉鎮企業職工可以參加城鎮職工養老保險和新農合，但卻不能轉入城市居民醫保。
4、宣傳不到位，相關政策普及不夠。一是對公共財政普惠城鄉居民，加速推進城鄉養老和醫療保障的緊迫性認識還需進一步提高。二是對近年來中央到地方密集出台的一系列法律、規定和政策，如勞動合同法、醫療衛生體制改革方案、新型農村養老保險制度、養老保險全國范圍內轉移、流動人員醫療保險跨地區跨制度轉移辦法等培訓宣傳還不到位，調研中，社區幹部普遍反映對具體政策缺乏了解，面對群眾咨詢難以解答。
三、推進我市城鄉養老和醫療保障工作的建議
推進城鄉養老和醫療保障工作，讓全體城鄉居民共享改革發展成果，是創建全國文明城市的重要內容，是實現市委「堅持以民為本，建設幸福揚州」目標，促進全市經濟社會協調發展，建設和諧社會的重要基礎。為此，調研組提出如下建議：
1、加大工作力度，努力實現養老和醫療保障由制度的廣覆蓋到對象的全覆蓋。一是持續強力推進社會保險擴面工作。根據保基本、廣覆蓋的原則，從我市經濟社會發展的水平和條件出發，全面貫徹實施市政府2008年140號文件精神，細化政策措施，制訂配套規定，消除保障盲點，繼續擴大養老和醫療保障范圍。一方面，針對勞動密集型的民營企業、服務行業參保率低的現實狀況，按照市政府文件精神，通過分期緩繳等方式，鼓勵參保，將更多的就業人員納入城鎮社保體系；另一方面，人力資源和社會保障等部門要進一步通過強化勞動監察、社保稽核等途徑，督促所有用人單位及時參保和足額繳費。二是出台具體實施辦法，加快推進市區新型農村養老保險工作。要積極籌措新型農保基金，保證資金到位，在有條件的地方，出台政策鼓勵農村居民參加更高水平的養老和醫療保障體系。在不斷擴大覆蓋面的基礎上，穩步解決農村居民老有所養問題。三是區別對象，將助保制度落實到位。採取積極措施推動城鎮困難居民參加社會保險，使中斷社保關系的特殊群體，社會保險關系能夠接續。如對於年齡偏大、收入偏低、就業能力偏差的下崗失業人員，出台優惠政策，通過認真落實我市相關社保補貼政策鼓勵參保；對因其他歷史原因未能參保的邊緣人群，加大助保力度，努力做到應保盡保；建議政府有關部門研究具體政策，對城鎮無業居民，按照有關條件，納入基本養老保障范圍，保證其老有所養。四是切實解決居民醫保問題。破除城鎮職工和城鎮居民醫保制度壁壘，通過加強審核等方式允許困難職工和經濟承受能力較低的靈活就業人員選擇城鎮居民醫保，解決其醫療保障從無到有的問題；調研中了解到，為解決部分以靈活就業身份退休的職工和困難企業退休職工的醫保缺失問題，2005年廣陵區通過「三三制」籌資模式，即財政、集體、個人共同出資方式，較好地解決了區內所有退休職工病有所醫的難題，這一做法可以推廣。
2、加大投入力度，縮小城鄉養老和醫療保障待遇差距。一是加快經濟發展的轉型升級，通過工業化和城市化進程，加快農村勞動力轉移，增加財政投入及城鄉居民收入，縮小城鄉發展差距。二是加大農村資金投入，合理配置財政資源，建立健全公共財政投資重點向農村傾斜的機制，逐步加大新增財政用於養老和醫療等民生方面的社會保障支出。根據揚州的經濟社會發展水平，合理確定城鄉養老水平，在承認城鄉待遇合理差別的基礎上，適當提高農村居民的養老待遇，穩步提高城鄉居民醫療報銷比例，逐步縮小城鄉差距，實現城鄉待遇適當均衡。三是研究失地農民、被征地農民的社會保障問題。這是當前市區需要解決的突出個性化問題，調研中了解到，如果被征地農民的養老和醫療及其他社會保障問題解決不好，三五年後將會給當地帶來沉重的財政負擔，成為復雜的社會問題而影響穩定。建議政府加強對失地農民、被征地農民，包括即征即保制度實施前人員情況的深入調研，採集信息，摸清底數，針對實情，通過增加籌資途徑，逐步建立集基本養老、基本醫療、就業培訓等一體的保障制度，創造條件，盡快將被征地農民納入社會保障體系，以解決後顧之憂。四是統籌城鄉醫療保障資源。發展農村公共衛生事業，建立和完善穩定的機制，將優質衛生資源從城市引向農村，加強醫療衛生隊伍建設，引導高水平的醫療技術人才支持農村，解決鄉村醫生待遇問題，提高基層醫療技術水平和服務水平，增添必要的醫療設施，加強基層合管辦力量配備和信息化建設；加大對醫療機構特別是市級以上大醫院的監管力度，完善醫療衛生機構的績效考評機制，江都市通過簽訂新農合協議的方式對各定點醫院實行動態管理的方法取得了很好效果，可予以借鑒推廣；暢通簡化登記、繳費、申報、結算、核報等程序，讓農民能就近享受到更好更高的醫療資源，得到更多實惠。五是實施城鄉70歲以上居民老年補貼以後，根據財政承受能力，逐步實行60---70歲城鄉居民老年補貼制度。
3、加大創新力度，切實實現不同養老醫療保障制度的有效轉換。一是建議政府對我市的各不相同做法進行研究歸類，梳理各地遺留問題，在調查研究的基礎上，出台相關指導意見，在市域內逐步制訂相互銜接，相互貫通，原則統一，靈活多樣的政策措施。根據社會保險省市統籌的相關實施意見，圍繞「統一制度政策、統一繳費標准、統一支付項目、統一計發辦法、統一管理規程」的目標，盡快做到市區范圍社保政策「同城、同標准、同待遇」，首先要解決好邗江區進入市級統籌問題，為過渡為省統籌創造條件。二是「立足於廣覆蓋、保基本、可持續」的基本原則，積極探索解決我市城鄉養老和醫療保障制度相銜接的方式方法，對已有的相關原則性規定，配套有關操作細則，暢通社會保險轉移接續的渠道。建議借鑒已在外地實行的相關做法，逐步打破身份界限，建立統一制度體系下的城鄉養老醫療保障制度，充分考慮城鄉居民收入的現實差距，按照權利和義務相對等的原則，摸索創立多形式的社會保障「套餐制」，設置多層次的繳費標准和多檔次待遇的選擇，由城鄉居民依據自己需求，自主選擇繳費，最終在待遇上體現多繳多得少繳少得的差別。三是充分發揮社會保障聯席會議制度作用，定期召開相關部門參加的聯席會議，圍繞社會保障工作中的突出問題，加強調研，研究相關政策，制定工作措施。對養老、醫療等涉及社會公眾切身利益的重大社會保障政策出台前，通過「公示制」、「聽證制」等多種渠道，以民主的方式保證公眾的知情權與參與權，真正使城鄉居民知情受惠、好事辦好、好事辦實。明確牽頭部門，強化工作權威，保證出台的政策之間連續，部門與部門之間政策銜接，做到決策科學化。四是建立互通管理信息平台，提升管理服務水平。從我市實際出發，寓監督管理於一體，理順我市城鄉養老和醫療保障之間的管理關系，避免政出多門和多頭管理。加強包括新農保、新農合在內的養老醫療信息管理系統建設，建議利用「金保工程」系統，建立市區信息資料庫，做到資源整合，信息共享，參保人員「同人、同城、同庫」，醫保實現「一卡通」，業務流程和經辦服務規范化，逐步實現城鄉養老和醫療保障制度的相互轉換和銜接。
4、加大宣傳力度，提高對養老和醫療保障工作的認知程度和有關政策的普及程度。一是各級領導幹部要充分認識到推進城鄉社保工作，健全城鄉養老醫療保障體系，完善城鄉養老醫療保障制度，對於促進城鄉發展與社會和諧具有重要意義。建議領導幹部政績的考核，既要考慮GDP，更要關注民生，考核杠桿逐步向民生方向傾斜。二是充分利用廣播、電視、報紙、網路等主流媒體，創辦社保專欄、專版、專題等節目，利用社區櫥窗等形式，積極廣泛宣傳各類養老醫療保障政策的目的意義和具體規定以及有關操作程序等，使惠及民生的社保政策深入人心，引導企業職工等各類就業人群及全體城鄉居民了解支持相關政策並積極參保。三是加強對基層工作機構人員和各類企事業單位的政策業務知識的培訓，通過對國家、省及我市出台的養老醫療等各類社保政策法規，特別是新出台的政策法規的深入學習，提高他們的政策業務水平，使他們深刻理解掌握各類社保政策，增強工作主動性，通過扎實的基礎工作，促進我市城鄉養老醫療保障工作走上一個新台階。