我國住房保障要消除差異化

㈠ 保障性住房的解決方法

要從根本上解決保障性住房的建設問題，一是要從財政層面解決多年以來地方政府依賴的「賣地財政」，同時還要看看保障性住房的供應是否落到實處，將那些依然是畫在牆上的「大餅」，真正轉化為老百姓嘴裡的食物。
由於70%以上的常住人口都是中低收入家庭，中國的住房保障制度只能以低水平、廣覆蓋為目標；中國的住房保障體系需要保障70%以上的中低收入家庭。
應該是一個多層次的體系。
第一層級是不足10%的極低收入的家庭、老人、病人等進入政府提供的廉租屋，通過這種方式來保證最弱勢民眾的居住生存權。所以廉租屋的建設比重應該在5-10%。
第二層級是20－80%的中低收入民眾，在政府住房貨幣化補助、優惠利率、優惠稅收等優惠條件下通過限價商品房、經濟適用房、租賃經濟適用房、民工住房等多種形式來解決。其中經濟適用房的建設比重應該不低於20%，限價商品房的建設比重應該不低於30-50%，只有20%以上中高收入者，他們的住房完全由市場決定，不納入住房保障體系。 對中國來說，選址偏遠、配套缺乏的保障房空間布局，可能造成保障房社區居民居住空間和社會地位的雙重邊緣化，引發或加劇社會分層和貧富差距的標簽化、貧困的聚集與再生產、縱向社會流動不暢等問題，進而重蹈其他國家「居住隔離」的覆轍。而要避免這一情況發生，應圍繞構建「多元混居社區」這一基本目標，制定相應的治理與協調對策。
在普通住宅項目內配建一定比例的保障房，已經被世界各國廣泛踐行。例如，歐洲國家在吸取以往教訓的基礎上，公共住房建設開始經歷由集中到分散、由整體開發到開發配建的轉變：英國政府要求，新的住宅項目中，低收入居民住房要佔總量的15%—50%；德國要求新建住宅區的20%要用於建造福利用房；法國規定建設廉租住房比例約為總住房面積的15%—20%。
與西方國家相比，目前我國的階層矛盾整體並不突出。城市中心城區和郊區的雙重繁榮，使得低收入者在市區和郊區均有一定的分布，並沒有像部分西方國家那樣形成大規模的貧困聚集。此外，計劃經濟年代盛行的單位大院雜居模式，使得多數城市居民對多元混居有著較高的心理接受程度。以上因素都構成了我國推廣多元混居的先天優勢。
需要注意的是，多元混居並不意味著要在樓戶層面進行混合，也不是在每一個商品房項目都要配建保障房。因為不同社會群體在收入水平、消費能力、生活方式等方面存在一定差異，如果生硬地將他們混合居住在一起，反而容易造成心理上的抵觸和隔膜。
比較合理的方案應該是「大混居小聚居」，即在較大的區域內混合規劃包括保障房在內的各類住房，相似社會屬性居民的居住空間則以小規模組團的方式配置。具體到保障房社區，可採取插花式布局，既要在不同區位開發小型化保障房社區，又要在一些較大的商品房項目中配建一定比例的保障房。最終實現既有利於不同階層的接觸與交往，又保持一定空間距離的效果，以滿足不同群體的社會心理需求。 加大保障性住房建設力度，進一步改善人民群眾的居住條件，促進房地產市場健康發展, 提出幾項重要意見：
一是加大保障性住房建設力度。爭取用3年時間基本解決城市低收入住房困難家庭住房及棚戶區改造問題。在加大保障性住房建設力度的同時，積極推進農村危房改造。
二是進一步鼓勵普通商品住房消費。加大對自住型和改善型住房消費的信貸支持力度。對住房轉讓環節營業稅暫定一年實行減免政策。
三是支持房地產開發企業積極應對市場變化。引導房地產開發企業積極應對市場變化。支持房地產開發企業合理的融資需求。取消城市房地產稅。
四是強化地方人民政府穩定房地產市場的職責。落實地方人民政府穩定房地產市場的職責。因地制宜解決其他住房困難群體住房問題。
五是加強房地產市場監測。繼續加強房地產市場監測分析，建立健全房地產市場信息系統和統計制度，完善市場監測分析機制，准確把握房地產市場走勢，及時發現市場運行中的新情況、新問題，提高調控措施的預見性、針對性和有效性。 以加快保障性住房建設，鼓勵住房合理消費，促進房地產市場健康發展為基調，著力穩定市場信心。中央先後出台了三次調控措施。三次調控措施總體上越來越有力，針對性越來越強。要把房價過快上漲的勢頭控制住，使房價能夠保持在一個合理的水平。
第一，必須增加有效供給。中國投資興建了保障性住房590萬套，竣工370萬套。還將計劃建設保障性住房和棚戶區改造住房1000萬套。
第二，要下決心毫不動搖地抑制投資和投機性住房需求。採取經濟和法律手段，以及必要的行政手段，主要是用差別化貸款利率、稅率以及土地供應政策。
第三，要管好市場。政府管好市場主要是用法律和經濟的手段防止捂盤惜售，圈地不用。

㈡ 我國住房制度的現狀

住房問題是重要的民生問題，是每個人基本生活保障的前提，也是家庭和睦，社會穩定的關鍵。但我國從2003年以來房價飛速增長，居高不下，買房成為許多人，特別是中低收入家庭的奢望。面對高額房價，他們也只能望而興嘆。對於中低收入家庭而言，他們沒有能力通過市場經濟來解決住房問題，只能寄希望於通過政府保障途徑來滿足居住和住房條件改善等需求。因此如何保障中低收入家庭的住房條件，保證社會和諧穩定發展成為當前政府工作中亟待解決的問題。

我國目前針對房地產市場對住房制度採取了兩項措施：推出經濟適用房和廉租房的政策。經濟適用房與廉租房是我國目前城市中對中低收入家庭住房保障制度的兩種基本形式，但由於中國城市住房保障制度還剛剛起步，制度本身還存在許多需要完善的部分，出現了許多違背制度初衷的現象。例如，經濟適用房供應量有限，購買者非實際的中低收入家庭，住房公積金能補償住房消費等諸多問題。使得當前城市中低收入階層的住房保障整體效果並不盡人意。因此，深化對城市中低收入家庭住房保障制度研究具有重要的理論和現實意義。

簡單敘述了一下，希望對你有幫助。

㈢ 我國需要什麼樣的住房保障制度

我國住房保障制度存在的問題 （一）經濟適用房制度存在的問題 1、購買對象界定不準，涵蓋面過廣 2、投資比重下降，供求矛盾尖銳化 3、缺乏有效的退出機制 4、政策不夠清晰，執行過程中屢被異化, 容易產生新的分配不公和腐敗 （二）廉租住房制度存在的問題 1、廉租房的對象不夠廣泛 2、部分城市尚未建立穩定、規范的資金渠道，使得廉租住房的資金問題得不到解決 3、圍繞廉租房的住房保障制度建設滯後，面向低收入家庭的房源仍然不足 （三）住房公積金制度存在的問題 1、覆蓋面不廣，融資渠道狹窄 2、分配和使用不合理 3、住房公積金監督機制缺乏，處罰力度不

㈣ 為讓百姓"住有所居"，國家將推哪些新舉措

讓百姓住有所居，解決廣大群眾的住房問題，必須從我國國情出發，在總結經驗的基礎上，進一步深化住房制度改革。應堅持市場機制和政府調控「兩手抓」，特別是強化政府公共服務職能，形成面向高中低不同收入群體的多層次、差異化住房政策體系。概括來講，就是要做到「低端有保障，中端有支持，高端有市場」。
「低端有保障」，就是通過保障性住房建設解決低收入群體的基本住房需求。低收入群體由於自身經濟條件的限制，沒有能力進入市場，只能依靠政府保障解決住房問題。各級政府必須加大住房保障力度，逐步改善這部分困難群眾的居住條件。
「中端有支持」，就是採取措施支持中等收入群體解決住房問題。中等收入特別是中等偏下群體既享受不了政府提供的保障性住房，又難以承擔價格高昂的商品房，被通俗地稱為「夾心層」。對這部分群體，應通過加大經濟適用住房建設力度，適當擴大經濟適用住房供應范圍，加快建設限價商品房、公共租賃住房等方式，積極幫助他們解決住房困難。住房和城鄉建設部已明確提出將公共租賃房建設作為工作重點，確保比去年有較大增加。
「高端有市場」，就是支持有支付能力的群體通過市場解決住房問題。逐步完善房地產市場體系，加強宏觀調控，規范市場秩序，促進房地產市場持續、穩定、健康發展，使其在滿足高收入群體多樣化的住房需求、促進經濟發展方面發揮更大作用。
實現「住有所居」，也要求普通群眾轉變住房觀念。要從我國國情出發，樹立適度、合理、節約的住房消費觀念，不要盲目攀比，放大自己的住房預期。對很多年輕人來說，可以考慮先租房，或者買小戶型住房，隨著經濟實力增加，逐步改善住房條件。
「安得廣廈千萬間，大庇天下寒士俱歡顏。」古往今來，住房始終傾注著人們許多的希冀與憧憬。隨著經濟社會不斷發展和住房制度改革不斷深化，通過黨和政府、社會各方面堅持不懈的努力，廣大群眾的住房問題會得到更好的解決，「住有所居」的目標將一步步變為現實。

㈤ 保障性住房的主要問題

2013年10月，住房問題是當前經濟社會發展中諸多矛盾的一個側影。建設和完善住房保障和供應體系，是保障和改善民生，促進經濟社會均衡發展的客觀要求。這四個關系的提出，對於解決住房問題具有指導意義。
在保障性住房問題上，地方政府當前重建設、輕管理現象非常普遍，導致保障性住房面臨六大突出問題。 現行住房保障政策都是以規范性文件形式發布的，雖有一定效力，但未形成法律制度約束。雖然中國於2005年發布《城鎮最低收入家庭廉租住房申請、審核及退出管理辦法》，但因沒有上升到法律層面，管控效用並不大。
從國際經驗來看，許多國家都是通過立法，在法律層面上確定嚴格准入及退出機制管理，實施有效的動態監管，保障了政府公共資源的分配公平。
所以說，在立法上健全保障性住房的動態管理機制，是住房保障工作得以正常運轉、可持續發展和社會公平得以體現的根本性措施。
深化住房制度改革、停止福利性住房分配以來，隨著經濟發展和房改的深化，我國房地產市場快速成長，住房建設快速發展，城鎮居民的住房條件明顯改善，特別是近幾年來保障性住房建設步伐進一步加快。
與商品房相比，保障性住房制度還很不完善，致使有人開始懷疑這項舉措的推行。保障性住房成為「雞肋」的現象，主要是由於保障性住房無法像商品房那樣有高額的「賣地」款可得，反而要政府倒貼配套資金。因此，一些地方政府在建設保障性住房的過程中，將保障性住房建在了位置偏遠房源不好的地方。 「十二五」期間新建3600萬套保障房的宏大計劃。然而頻頻曝出多地保障房入住率不高。究其緣由，申請門檻偏高、選址偏遠、配套設施滯後等，恐怕是主要原因。
隨著各地適時調整申請門檻以及配套設施的逐步完善，保障房空置率較高的問題有望得到逐步解決。同時也要看到，空置率較高的問題雖可改變，但選址偏遠、大規模集中連片建設的現象卻難以在短期內改觀。 從長遠來看，這種空間布局有可能引發各種深層次的社會問題，比如「居住隔離」現象。作為一種常見的城市病，居住隔離是指由於種族、宗教、職業、生活習慣、文化水準和財富差異等原因，導致不同社會群體居住在不同層次的社區中，進而產生隔離，甚至演化為歧視和敵對。
二戰結束後，英法等西方國家為了緩解住房短缺的局面，陸續建設了大量的公共住房，然而由於建設和規劃布局中存在的種種弊端，最終誘發和加劇了居住隔離，這一現象在上世紀90年代開始逐步引起關注。

㈥ 如何推進構建多層次的社會保障體系的調研報告

我國多層次的社會保障體系框架已經基本形成，主要包括社會保險、社會救助、社會福利、慈善事業等基本保障部分和補充社會保險、商業保險等補充保障部分，其中社會保險是基本保障的主體和核心部分。《決定》強調要構建多層次的社會保障體系，並明確了以下改革重點：
第一，推進城鄉居民最低生活保障制度統籌發展。目前，我國以城鄉居民最低生活保障制度為核心的城鄉社會救助體系基本形成，在多層次社會保障體系中是第一支柱，發揮著重要的兜底保障作用。在未來城鄉一體化發展進程加快的新形勢下，城鄉居民最低生活保障制度建設的著力點要逐步轉向城鄉統籌發展，重點是推進制度整合和待遇銜接，努力消除城鄉制度上的差異，逐步縮小待遇標准上的差距。
第二，建立健全符合國情的住房保障和供應體系。經過多年的實踐探索，我國住房保障制度改革取得重要進展和寶貴經驗。今後一個時期，要繼續推進住房保障制度改革，整合發展以公共租賃住房為主要形式的住房保障模式，探索建立更加符合我國國情的住房保障制度。以增強針對性、有效性、公平性為重點，積極探索保障性住房建設、分配、管理的有效方式，建立更加完善的保障房供應體系，切實解決住房困難群眾的住房問題。建立公開規范的住房公積金制度，改進住房公積金提取、使用、監管機制，著力提高住房公積金使用效率。
第三，積極發展補充社會保險和商業保險。企業年金、職業年金等補充社會保險和各類商業保險，是我國社會保障體系中的第三支柱。《決定》特別提出，要制定實施免稅、延期征稅等優惠政策，加快發展企業年金、職業年金、商業保險，構建多層次社會保障體系。
第四，加快建立社會養老服務體系。隨著我國快速進入人口老齡化社會，老年人的社會服務保障問題越來越突出，黨和政府高度重視，社會各界普遍關注。為了積極應對人口老齡化，讓越來越多的老年人安度晚年，必須加快建立社會養老服務體系，大力發展老年服務產業，更好滿足老年人特殊的服務保障需求。要動員社會各方面力量加快養老院、老年公寓、老年活動室等老年服務基礎設施建設，積極發展老年護理、保健等老年服務產業。

㈦ 土地政策為我國住房制度改革提供有力保障

近年來，我國住房制度改革不斷深化，住房問題也成了重要的民生問題，黨中央、國務院高度重視解決城市居民住房問題，始終把改善城市居民居住條件作為城市住房制度改革和房地產業發展的根本目的。2007年8月7日，國務院發布了《關於解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》（國發[2007]24號，以下簡稱24號文件），其核心內容是要「加快建立健全以廉租住房制度為重點、多渠道解決城市低收入家庭住房困難的政策體系」，基本確立了我國住房保障制度的政策框架，並首次明確了廉租房制度在住房保障體系中的重要地位，為進一步建立健全城市廉租住房制度、改進和規范經濟適用房制度提出了更為具體的指標、要求和計劃。這是我國房地產政策和住房制度改革的重要文件，必將對我國的房地產市場產生深遠影響。而土地是我國房地產發展和住房制度改革的重要基礎，土地政策對建立我國的住房保障制度起到了關鍵作用。

一、我國土地政策變化和住房制度改革的歷史進程

（一）1994～1998年的城鎮住房制度改革，土地使用權可以依法轉讓

1994年，《國務院關於深化城鎮住房制度改革的決定》（國發[1994]43號）提出要建立與我國社會主義市場經濟體制相適應的新的城鎮住房制度，實現住房商品化、社會化，加快住房建設，改善居住條件，滿足城鎮居民不斷增長的住房需求，由此全面啟動了我國住房體制改革。與此相對應，這個時期我國土地管理政策也經歷著重大變化。土地使用權可以依法轉讓，得到了《憲法》和《土地管理法》的確認。1990年5月，國務院頒布了《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》和《外商投資成片開發經營土地暫行管理辦法》，這標志著我國的土地市場走上了有法可依的軌道，為我國的城鎮住房制度改革提供了很好的市場環境。

（二）1998～2003年住房分配貨幣化，土地市場建設推進住房制度改革

1998年，《國務院關於進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》（國發[1998]23號）的政策主旋律是「市場化」，確立了「建立和完善以經濟適用住房為主的住房供應體系」的住房政策，並且針對不同收入家庭實行不同的住房供應政策；最低收入家庭租賃由政府或單位提供的廉租住房；中低收入家庭購買經濟適用住房；其他收入高的家庭購買、租賃市場價商品住房。這標志著經濟適用住房成為我國社會主義市場經濟下多層次住房供應體系的主體之一。針對住房「市場化」，已有的土地政策已不能適應住房制度改革的需要，亟待改進。當年國土資源部成立，同年8月修訂後的《土地管理法》公布，12月公布了《土地管理法實施條例》，至此我國土地使用制度改革和土地管理的法律體系初步形成。2001年，國務院下發了《關於加強國有土地資產管理的通知》（國發[2001]15號），通知就加強國有土地資產管理、防止國有土地資產流失、深化土地使用制度改革、建立完善土地市場、規范土地審批行為等重大問題，有針對性地提出了一系列制度性措施，為推進土地市場建設進而推進住房保障制度改革提供了重要依據和強有力的保證。

（三）2003～2007年建立住房保障制度，嚴格土地宏觀調控

自2003年以來，我國房地產市場出現了商品化程度過高過快、國有資產流失、市場秩序混亂、忽視保障性住房建設等種種問題，國家從土地「8·31」大限，到「國八條」、「國六條」，提出了一系列調控措施。2003年11月15日，由建設部、財政部、民政部、國土資源部和國家稅務總局審議通過了《城鎮最低收入家庭廉租住房管理辦法》國家稅務總局令第120號（第120號令）；2004年5月13日，建設部、國家發展和改革委員會、國土資源部、人民銀行印發了《經濟適用住房管理辦法》的通知（建住房[2004]77號令）等一系列的政策法規文件，從把緊土地出讓關、通過稅收政策抑制旺盛的住房投資需求，到強調政府的住房保障職能，增加對城市最低收入貧困家庭廉租房的供給，體現了我國政府對城鎮中低收入家庭住房問題的關心與重視。這期間，國務院下發了《關於深化改革嚴格土地管理的決定》（國發[2004]28號）和《關於加強土地調控有關問題的通知》（國發[2006]31號）兩個加強土地管理和調控的重要文件，要求建立健全土地節約利用和收益分配機制，提出一定比例國有土地使用權出讓價款應當用於廉租住房建設；嚴格土地管理，進一步規范土地市場加強土地在宏觀調控中的 「閘門」作用，不斷提高服務社會和市場的能力。

二、24號文件對我國住房制度的影響

24號文件是我國自1994年住房體制改革啟動以來，國務院下發的與住房制度改革相關的重要文件。 總結了1994年以來我國有關住房制度改革的實踐經驗，針對當前房地產市場出現的問題，為解決低收入家庭的住房提出了新的保障措施，涉及房屋、土地、民政等多方面政策，這對於構建起一個「以低收入群體為核心」的政策性住房供給體系將起到極大的推動作用。

（一）住房保障被定性為政府公共服務的重要職責

24號文件把解決城市低收入家庭住房困難作為維護群眾利益的重要工作和住房制度改革的重要內容，「作為政府公共服務的一項重要職責」。 將廉租房、經濟適用房等保障性住房，通過正式的文件安排列為公共產品，作為政府義不容辭的職責，這是房地產調控的一大進步。

（二）廉租房的供應對象擴展到了城市低收入家庭，農民工住房問題進入了政府關注的視野

24號文件將廉租房的供應對象由以往的城市最低收入家庭擴展到了城市低收入家庭，同時還提出了廉租房與經濟適用房家庭的無縫連接，從而解決「夾心層」家庭住房問題。同時，24號文件要求各地在 「十一五」期末，應使農民工等其他城市住房困難群體的居住條件得到逐步改善。城中村改造時，要考慮農民工的居住需要，在符合城市規劃和土地利用總體規劃的前提下，集中建設向農民工出租的集體宿舍。

（三）新的政策制度安排更具可操作性，重點滿足居住需求

與以往政策文件不同，24號文件相對更具有可操作性。通過圍繞滿足居住需求展開的具體數字、標准和原則的規定，保證了住房保障政策取得實效。新的保障標准嚴格限制了廉租房與經濟適用房的面積，以能夠基本滿足城市低收入家庭的日常居住需求為准，與低收入群體的基本需求緊密對接，而不會出現保障供給與保障需求相脫節。 為了實現住房保障重點的轉變，24號文件明確規定了廉租住房保障資金的兩個來源：住房公積金增值收益在提取貸款風險准備金和管理費用之後全部用於廉租住房建設，土地出讓凈收益用於廉租住房保障資金的比例不得低於10%。比以前出台的《土地出讓金管理辦法》及《國務院辦公廳轉發建設部等部門關於調整住房供應結構穩定住房價格意見的通知》（國辦發[2006]37號）規定的用於廉租住房保障的基本資金底線是土地出讓金凈收益的5%，提高了一倍。

三、通過進一步加強土地調控來推動我國住房制度改革

24號文件充分強調政府在住房領域的公共服務與社會保障職能，為我國土地管理提出了新的更高的要求。國務院《關於促進節約集約用地的通知》（國發[2008]3號），明確要求切實保護耕地，大力促進節約集約用地，走出一條建設佔地少、利用效率高的符合我國國情的土地利用新路子，提出土地管理中要努力優化住宅用地結構，合理安排住宅用地，確保不低於70%的住宅用地用於廉租房、經濟適用房、限價房和90平方米以下中小套型普通商品房的建設，防止大套型商品房多佔土地。國土資源部下發了《關於認真貫徹 ＜國務院關於解決城市低收入家庭住房困難的若干意見＞進一步加強土地供應調控的通知》（國土資發[2007]236號，以下簡稱《意見》），提出進一步加大土地供應結構調整力度，保證用於解決城市低收入家庭住房困難的住房用地供應。

（一）《意見》中關於土地供應政策的要求

在《意見》中，要求科學編制土地供應計劃，優先安排用於解決城市低收入家庭住房困難的住房用地。市縣國土資源管理部門要優先安排廉租住房、經濟適用房和中低價位、中小套型普通商品住房建設用地，其年度供應總量不得低於住宅用地供應總量的70%。

廉租住房、經濟適用住房建設用地實行劃撥方式供應。嚴禁新徵收或購買土地搞集資合作建房，對國家機關搞集資合作建房的，一律不得供地。此外，對超出合同約定動工開發日期滿1年未動工開發的，要依法徵收土地閑置費，並責令有關企業限期動工、竣工。土地閑置費原則上按出讓或劃撥土地價款的20%徵收。滿2年未動工開發的，要堅決無償收回。對收回的閑置土地，要優先安排用於廉租住房、經濟適用住房建設。

（二）國土資源管理部門如何為住房制度改革提供有力保障

近年來我國住房保障制度改革取得了很大的進展，住房保障制度除住房公積金外，主要通過經濟適用房、廉租住房和「兩限房」來體現。除「兩限房」剛剛起步，經濟適用房和廉租住房政策都已經執行了一段時間，暴露出來的問題還不少，分別表現在：經濟適用房供給不足，而且在執行過程中出現偏頗；廉租住房制度覆蓋面還很小，沒有得到全面實施，各地差異較大，確定主體對象困難而且資金保障不穩定。

針對上述問題，從土地管理角度出發，應當通過建立責任制，提高土地利用規劃作用，保障土地供應，加強監督管理等措施，進一步加強保障性住房建設，解決城市低收入家庭住房問題，促進社會主義和諧社會建設。

（1）加強法治建設。法律是對權利的最高保障，只有把在以往改革實踐中好的政策措施通過立法固定下來，才能得到很好的貫徹落實，人民群眾才能得到真正的實惠。如有些地方政府不願無償提供那麼多的土地建設經濟適用房，因為他們認為只有商品房開發才能給政府帶來大量的收益，搞經濟適用房只增加負擔，所以不主動推進住房保障。但是從保障民生、穩定社會的大局講，建立住房保障制度是事關人民群眾切身利益的大事。 只有通過法律把政府的責任固定下來，作為政府考核內容，地方政府才會認真對待、強勢推進。另外，如何從法律上保障廉租房、經濟適用房和「兩限房」的權利，使低收入家庭住得安心和舒心，也是當前亟待解決的問題，《物權法》的實施，為此提供了契機。

（2）加強土地規劃的龍頭作用。土地是房屋建設必不可少的，作為國土資源管理部門，應該在編制土地利用總體規劃時就考慮不同住房用地的規劃問題，注重保障性住房用地的區位和環境因素，防止不合理的規劃導致新問題的產生。同時應做好與城市規劃、城鄉統籌規劃等的銜接。

（3）加強土地供應管理。建設房屋就需要使用建設用地，但每年的新增建設用地是有限的，受土地供應計劃管理。這就需要國土資源管理部門充分挖掘現有建設用地用於住房保障，做到土地的節約集約利用；同時做到調整土地供應結構、保證並優先安排用於解決城市低收入家庭住房困難的建設用地。

（4）加強監督管理，嚴格落實用地政策。當前，針對房地產市場，有了好的土地調控政策還不夠，要使各項政策落到實處、真正發揮其作用才是關鍵，所以必須要加強監管。 在供地時要加強監管，禁止以廉租住房、經濟適用住房為名，以劃撥方式取得土地後挪用於商品住房開發。同時，通過加大對閑置土地的處置力度，加大土地出讓收入的徵收力度，落實好「土地出讓凈收益用於廉租住房保障資金的比例不得低於10%」的規定，保證保障性住房的充足供應。

㈧ 如何促進房地產市場與住房保障的協調發展

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一、回顧中國住房政策的總體概括。

住房改革始於上世紀八十年代，1994年7月5日國務院頒布了管理辦法，並頒布了國務院關於城市改革的決定，城市職工可以有補貼，在不同的補貼下自費購買供房。

加快住房建設的通知，對高收入者、對中低收入方供應經濟適用房，應該說中央對居民住房的是否的正確，因為亞洲金融風暴的推進，中國出現了內銷乏力的情況下，房地產動了經濟的重要手段，使房地產遠離了居民住房的保障。特別是將房地產作為支柱產業進行推動後，房地產與政府的財政收入，城市的形象，房地產企業家的利益緊緊聯系在一起，為了促進居民購房。1999年中國人民銀行出台了關於開展個人消費信貸的指導意見，有所通過銀行按揭、購買房屋得到了廣大工薪階層的支持，廉租房、經濟適用房的建設也相對減少。住房在民眾需求和投資、投機需求的雙重力量拉動下，房價越炒越高，出現了買房難，引起了不滿。於是要求控制房價的呼聲從2004年不斷的出現在全國的兩會上，圍繞廣大百姓住有所居，2005年3月，國務院辦公廳出台的關於切實穩定住房價格的通知。2005年4月出台了加強房地產市場的引導和調控的八條措施；2005年5月國務院又轉發了建設部七個部委關於做好穩定房屋價格的意見；2005年九部委制訂了調整住房價格，這些都是為了控制房價，使廣大百姓能夠買起房，做到居者有其屋。為了確保房價的穩定，而且房價進一步快速上漲，尤其是北京、上海等大城市非常的突出。為此2007年7月8日國務院發布了解決城市低收入家庭住房困難的若干意見24號文件，把商品房與居民的保障性住房分成的兩塊，提出了70%的住房用地供給保障性住房，既經濟適用房、廉租房、限價房。單純70%的住房建成90平方米以下的小面積，這加大了對廣大居民的住房保障，降低了高價商品房對70%以上的人口影響。2007年9月，中央和銀監會發布了意見，要求購買第二套住房的首付比例。這對一系列政策的出台，說明我們黨和政府始終十分關注民生、廣大百姓住房的建設和住房的需求，住房作為社會問題和政治問題，引起了全世界眾多有識之士和廣大群眾的高度關注，面對房地產的爭論之多，前所未有。

住有所居就是提高廣大民眾的住房保障。中共中央第17次代表大會，把住房問題提到了議程，要求健全廉租房制度，加強解決城市低收入家庭住房困難，如何把住房問題放進黨代會的議事日程，這還是第一次。此外，在溫總理2008年的工作報告裡面強調抓緊建立住房保障體系，建立科學合理的住房建設和消費模式。在所提的措施中，增強廉租房，增加中小套型的住房供應，通過多種途徑解決中等收入家庭住房問題。要運用稅收、信貸、土地等手段，抑制不合理的需求，防止房價過快上漲。要加強市場管理，以罰查處炒房炒地行為。黨和國家要堅定不移的推進住房改革和建設，就是為了讓人民群眾住有所居，黨和國家為什麼這么關注房地產的發展和住房的居住問題？這是因為房地產作為商品，與一般商品不一樣，房地產關繫到廣大百姓安居樂業，房地產的供應規模與價位有一定的經濟性和一定的政策性和社會保障性。世界上很多資本主義國家都十分注重居民的住房保障，作為社會主義國家，住房的保障工作就更應該受到重視，世界上很多發達國家都應用了補貼、稅收等手段，確保了房價的合理增長和廣大百姓有房可居。

有非盈利機構建設住房，有3338個非盈利機構負責社區建設，鼓勵和限制一戶一宅。對第二套住宅不僅不補貼，不貸款還有增值稅，對住房成本進行核算，並與公布，管制和遏制房價升，住房人性化，更多考慮居住者的需求，推進社會的融洽和諧、穩定。我國房地產市場有政策，特別是腐敗行為造成了有些管理部門不作為，使房地產的運作很不規范，進行了穩定和約束房價上漲，造成了我國的住房價格與居民的收入比超出了國際的水平。

去年12月，北京住房控股指數高達1.76倍，房價的過高攀升對住房市場的抑制，住房銷售數量在北京已經下降了48.5%。住房是給人住的，如果大家都買不起住房就要失去市場，住房的就要破滅，甚至打亂了經濟的正常秩序，造成了經濟滑坡，對社會的影響是不可想像的。住有所居就是為了提高廣大人民的住房保障，解決好住房保障問題，不僅要學習國外的好經驗，而且需要從中國地少人多的實際出發。

房地產堅持科學發展，全面小康的建設方向，深入貫徹科學發展觀，不僅是發展經濟、改善民生的需要，而且對解決經濟社會發展中諸多矛盾和問題具有通力全局的作用。房地產要發展自己、壯大自己就要學習科學發展觀和貫徹科學發展觀。房地產要堅持科學發展、全面小康的政策方向，要千方百計謀發展，堅持以人為本。發展不僅要依靠人民，發展成果一定要與人民共享。黨的一切奮斗和工作都是為了造福人民，房地產一定要立足於造福人民的方向，要把發展的出發點，落腳點放在為人們造福上。要做全面協調可持續的發展，不能只考慮今天，不顧明天。房地產企業一定要堅持全面協調發展、可持續的發展方向，注意局部利益與全局利益相統一，眼前利益與全局利益相結合，房地產在中國大發展的理由，是因為中國房地產有剛性的需求，這就是中國的城市化和城市的大量增加。

對當前房地產銷售下降普遍認為是觀望所造成的，究竟是剛性不剛造成的，還是觀望造成的，在我看來是剛性不剛性導致的。城市化讓大家能夠住有所居，這個剛性需求非常巨大的，但是剛性需求能否成為剛性，這就要看住房的價格水平。在城市的年輕人、大學畢業生和農民中能夠買得起房就是房地產的剛性支撐，如果買不起房子，就不會有剛性。現在剛性需求的人是工資較低，加上房價高出了他們工資的幾十倍，盡管他們需求住房很破裂，但是卻被排斥在購房之外。全國人大在確認個人所得稅提升到2000元的人，應該在工薪階層的20%，也就是說80%的工薪階層只有2000元以上的月收入，他們面對每平方米上萬元甚至幾萬元的住房嗎？即便是銀行有按揭，他們能夠付得起按揭。投資購房和投機購房也包括海外熱錢購買，曾一定大大支撐了住房的建設和發展。

2007年深圳市地產銷售中，有80%是被投資購房和投機購房買去了，去年下半年住房貸款比上半年增長了18倍，銀行的信貸和炒房行為十分的嚴重。

90年代初，在北海工作，那個時候，北海有房地產公司1342家，佔全國當前2800家房地產公司的一半，由於炒地炒房行為的嚴峻，造成物價指數上升13%，最後導致了地產泡沫破滅。房地產開發中炒地行為是明顯的，不但買不起房對經濟帶來災難性的影響。為了房地產進一步的發展，唯一的辦法就是要堅持科學發展，全面小康的方向，從土地的供給考慮，政府要改變地方財政對土地的過分，要使國有土地能夠讓全體國民共享，將房價降到廣大城鎮居民能力享受得起的水平上，只有政府與企業共同努力，房地產才會迎來億萬人大事情，不但可以規避銀行和經濟面臨的很得風險，為廣大人民服務過程中，迎來更大的繁榮和興旺，最後衷心的希望今天到會的管理部門和朋友在全面小康的道路上，為人們的幸福為國家的復興再藍宏圖，再創輝煌。

㈨ 關於住房保障工作演講稿

中國社會保障制度是國家對公民在年老、疾病、傷殘、失業、生育、死亡、遭遇災害、面臨生活困難時，由政府和社會依法給予物質幫助，以保障公民的基本生活需要的制度。社會保障制度是國家的基本制度之一。國家必須制定社會保障法律規范，保證社會保障制度真正得到貫徹實施。
從邏輯上講，任何制度的建立都應當先設計再建設，至少在建設之前應該有一個框架性的思路。但是，中國社會保障制度的建設，在原有設計被明顯放棄的情況下，卻始終缺乏長遠性的總體考慮。在一定程度上，對整個中國社會保障制度進行宏觀審視，已經成為當前中國社會政策的當務之急。

一、存在問題與原因分析

簡單觀照，近十幾年尤其是明確提出經濟體制轉型任務之後的十年，中國社會保障制度的整體設計曾經出現過一個比較明顯的變化過程。

1993年，中共十四屆三中全會通過的《關於建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中第一次就新時期中國社會保障制度的構成進行了闡述，指出：我國的社會保障體系包括社會保險、社會救濟、社會福利、優撫安置、社會互助和個人儲蓄積累。以後1995年、1996年中共中央和全國人大關於經濟社會發展「九五」計劃和2010年遠景目標的文件中，又重申了這樣的觀點。但是，1998年開始，隨著勞動和社會保障部的組建，官方文獻中「社會保障」一詞的內涵和外延均發生了很大變化，過去「六部分」的說法不僅再也沒有在官方文件中出現，實際上被完全放棄，而且代之以「要使社會保險制度、下崗職工基本生活保障制度和城市居民最低生活保障制度相互銜接、相互補充，不斷完善社會保障體系」（見中發[1998]10號文件《中共中央、國務院關於切實做好國有企業下崗職工基本生活保障和再就業工作的通知》）的提法，以後又進一步演化為「三條保障線」的說法。由於「三條保障線」被認為只是「目前條件下有中國特色社會保障制度的重要組成部分」，還不是社會保障制度的全部，官方文件中又再也沒有就完整的社會保障體系的構成發表過任何論述，所以，關於整個中國特色社會保障制度的總體框架問題，便被懸置起來。

由於關於中國社會保障制度總體框架這個帶有根本性的問題被長期懸置，目前在我國社會保障制度建設的實踐中，已經出現了一些明顯的問題。這些問題概括起來，主要是：一、概念使用和某些提法相當混亂，不少保障項目定性不清、目標不準，沒有具體的實施步驟。比如，社會保障與社會福利、社會保險內涵交叉，經常混用；「三無」對象和「五保」供養實質是社會救助卻名之為社會福利；住房救助在實踐中演變成部分人新的社會福利；社會保險的福利色彩十分濃厚；發行彩票被定義為彌補政府財政不足的重要手段；有人提出社會福利產業化、老齡事業產業化口號等等。二、部門之間、制度之間、上下級之間缺乏溝通、缺乏協調，導致整個社會保障制度層次性不強，支離破碎，甚至出現某項保障制度受重視的程度隨著不同社會群體政治呼聲的大小、部門勢力的大小或者某領導人個人影響的大小而發生變化的情況。類似的例子不勝枚舉。三、非制度化特徵十分明顯。集中表現在：法制化水平不高，即使已有法規也嚴重缺乏執法力度，保障制度難以落實；有些保障項目中政府、社會、家庭、個人責任不清，保障效果難以到位；政府職能錯位，不同部門、不同層次的政府責任不明確，同時出現越位和缺位現象；資金籌措不規范，對地方財政的社會保障出資缺乏有效監督；發動社會力量不充分與過分依賴社會力量的情況並存。同時，整個社會保障制度建設具有明顯的應急特徵，突出表現為頭痛醫頭腳痛醫腳，比如在解決下崗職工、退役軍人的問題上，在解決拖欠公務人員工資的問題上等等。四、整個社會保障制度存在明顯的結構性缺陷。比如所謂社會保障只覆蓋城市而不包括農村，社會救助制度未得到足夠重視，社會保險保障水平過高而保險層次單一，職業福利未納入政府視野，家庭福利制度付諸闕如，社區保障作用被過分誇大，等等。五、社會保障工作的專業化水平有待提高，突出表現為沒有形成一支從研究到操作的專業化隊伍。不少保障項目的立法缺乏研究成果的鋪墊，很多新的措施缺少前期論證（如時間儲蓄制度、志願者制度），對現有政策法規實行情況的評估難以進行，社會工作職稱體系難以建立，大學社會保障專業、學科設置不盡合理，等等。

簡要分析造成整個社會保障體系缺乏總體設計和框架性關照的原因，大致有以下三點：

首先，各有關方面對社會保障制度重要性的認識尚未達到應有的高度。之所以出現這種情況，根源在於對效率優先、兼顧公平原則的片面理解，在於重視經濟發展而輕視社會發展的認識，在於對西方福利國家教訓的懼怕，在於付諸實施的經濟轉型設計方案中缺乏對社會保障制度的足夠重視，在於政府權利本位和公民義務本位而不是政府責任本位和公民權利本位的行政意識和行政習慣，也在於作為大國的中國任何問題都會有較大迴旋餘地的偏見。

其次，不少人對社會保障制度的了解和認識存在某些偏差、錯誤，甚至誤區。表現在具體實踐中，不少人用社會保險代替了整個社會保障制度的建設，有的人誤將應急式的基本生活保障當成整個社會保障制度的建設，也有人用就業就是最大的保障的觀點看待社會保障制度建設問題，從而使社會保障制度的整體設計受到了不應有的沖擊。

再次，有的人對社會保障制度專業化、規范化建設的必要性、緊迫性認識不足。比如，有人認為，中國有社會互助的傳統，有仍然在發揮作用的傳統的社會救濟制度，有政府一再增加的生活保障資金，所以絕對不會出現餓死人、凍死人的情況，嚴格按照制度要求進行規范化、標准化管理沒有必要；有人認為，社會不公平的出現相對於經濟發展要滯後一個時期，所以再過幾年再抓社會保障制度建設還來得及；還有人認為，中國社會不公平的程度遠沒有達到可怕的程度，有學者甚至認為國際通用的吉尼系數可以擴大，所以強調完整、規范的社會保障制度建設是大驚小怪。

二、目標模式與制度設計

在對當前中國社會保障制度建設中的主要問題進行了簡要分析之後，本文認為，中國特色社會保障制度的目標模式和制度框架應當是：以「補救模式」為目標，以社會救助為基礎，以社會保險為主體，以社會福利為補充。

以「補救模式」為目標，就是在充分發揮市場、社會、單位、家庭和個人作用的基礎上，政府只在社會保障制度建設中發揮拾遺補缺的作用，而且保障水平只限定在維持基本生活的水平上，保障制度的設計以不損害市場機制有效運作為必要前提。按照「補救模式」的要求，無論在社會救助、社會保險還是社會福利制度方面，政府都只發揮最小的、迫不得已的作用。選擇這樣的社會保障目標模式，是與中國經濟發展階段、國家財政能力、中國社會的具體國情等因素密切相關的。

以社會救助為基礎，就是把社會救助體系的建立和維護放在整個社會保障制度建設的優先位置，努力建立以維持最低生存為目標，以國有企業下崗職工、貧困人口、災民、「三無」和「五保」人員等特殊困難群體為重點，以最低生活保障制度為核心，以災民緊急救助制度、救助性福利服務制度、社會互助制度、扶貧開發制度為主要內容，以醫療、教育、住房、司法等專項救助和臨時救濟為補充，以統一的社會救助服務網路為基本載體的具有中國特色的社會救助體系。以社會救助為基礎構築中國社會保障制度，既是我國國情所決定的，也是我國現有的社會保障制度發展水平的具體體現。

以社會保險為主體，就是把社會保險制度的建立和正常運行作為整個社會保障制度是否已經建立並良好運行的根本標志，努力建立以維持溫飽水平為目標，以基本養老、醫療、失業、生育、工傷和護理保險為主要內容，以多樣化、可選擇的補充保險為重要輔助的符合中國國情的社會保險制度。以社會保險作為整個社會保障制度的主體，是社會保險制度廣闊的保障面所決定的，沒有這個網路作為屏障，政府的社會救助制度將不堪重負。而基本社會保險制度把保障水平定位在維持溫飽的水平上，是「補救模式」的基本要求，也是與中國政府的財政承受能力相符合的。

以社會福利為補充，就是把社會福利制度作為完整的社會保障制度不可缺少的組成部分之一，努力建立以國有企業職工、退役軍人、各類公務人員和見義勇為人員社會福利為基礎，以職業福利、家庭福利、公益事業和社區福利為基本內容的中國特色的社會福利制度。在此，由國家向國有企業職工、退役軍人、各類公務人員和見義勇為人員提供社會福利，是國家義不容辭的基本職責，但由於對這些群體的保障在水平上普遍高於社會保險的一般保障水平，在目的上多數已經成為政府與各種社會力量競爭人力資源的重要手段之一，所以理應成為社會福利制度的基礎。同時，在我國，還要大力發展以政府和社會支持為主要方式的家庭福利，大力發展以提高社會競爭力為目的、由單位提供的職業福利，大力發展由政府、社會和社區居民共同提供的社會公益事業和社區福利。需要說明的是，目前學術界存在著一種片面誇大社區福利重要性的現象，有的學者甚至不恰當地提出所謂「社區保障」的概念，並賦予社區保障以「第二安全網」的定位（竇玉沛等：《重構中國社會保障體系的探索》，中國社會科學出版社2001年版，第193頁。）應當指出：從理論上講，這種主張也許可以成立，但中國的城市社區目前還遠遠沒有成熟到可以承載為居民提供保障的地步，而且只要社區自治是一句空話，社區服務、社區保障之類就永遠是無本之木、無源之水，根本不可能持續發展。

在整個社會保障制度總體框架的設計中，除了基本目標和保障項目之外，還應當包括三個體系：

（一）法規體系

主要應當由四個部分構成：一是由全國人大制定的以《社會保障法》為根本，以《社會救助法》、《社會保險法》、《社會福利法》為主要內容，以某些部門法為補充的社會保障法律體系；二是由國務院和省級人大分門別類地制定的最低生活保障、災民緊急救助、「三無」和「五保」人員供養、社會互助、扶貧開發和醫療、教育、住房、司法等專項救助，養老、醫療、失業、生育、工傷和護理保險及其補充保險，國有企業職工、退役軍人、各類公務人員和見義勇為人員社會福利和職業福利、家庭福利、公益事業、社區福利等30多個社會保障項目的法規；三是由國務院相關部委和地方人大、地方政府制定的旨在上述法律、法規的實施辦法和具體標准；四是對那些還難以上升成為法律、法規和規章的制度、做法和措施通過文件的形式規定下來，形成政策。從目前的實際情況看，完善社會保障法規體系需要從兩頭做起，一方面是盡快制定《社會保障法》，以確定基本的制度框架；另一方面是從具體做起，把在實踐中已經成熟的做法通過政策、標准和規章等固定下來，然後再逐步完善，形成比較完整的社會保障法律法規體系。

（二）管理體制

根據多年實踐的經驗，結合我國國情，社會保障制度的管理體制應當是：政府統一領導、部門分工協作、社會廣泛參與和分級負責、分級出資、分級管理。這里，有幾個基本要點：

首先，不宜在政府中建立集統一決策與統一操作於一身的社會保障部門，甚至也不宜成立大一統的、領導小組式的協調機構。至於統一設計、統一協調的任務，則應當交由《社會保障法》和《社會救助法》、《社會保險法》、《社會福利法》組成的社會保障法律體系去完成。之所以反對成立統一的社會保障部門，理由有三：一是從實際情況看，社會保障工作涉及的領域太多，而且相關保障工作在操作上與這些領域的具體管理活動緊密關聯。沒有相關領域的專業知識，是根本做不了這些保障工作所需要的鑒定取證、調查核實等工作的，只能徒增周折，事半功倍。二是從行政組織的幅度適中原則看，把30多項社會保障項目統統劃歸一個政府部門去管理，將造成該部門的管理幅度過大、勢力過強，從而不利於整個政府組織的有序運行。三是從已有經驗看，世界上還沒有一個國家把包括社會救助、社會保險、社會福利在內的所有社會保障工作集中到一個政府部門的先例。即使在我國，也從未出現過類似情況。之所以反對成立統一的協調機構，是因為從實踐情況看，我國政府機構中的各種領導小組，往往要設立一個專門的辦事機構，而這個辦事機構所在的部門往往也就成為該項工作的實際決策部門，事實上仍然導致了眾多權力的過分集中，有時還成為這個強勢部門肆意干涉其他相關部門的合法依據，甚至加劇了部門之間的摩擦與扯皮。

其次，在社會保障機構的設置上，應當堅持部門分工協作的原則。具體講，就是在社會救助方面，明確以民政部門為牽頭單位，並負責救助水平的總體把關和具體的協調工作，除了把最低生活保障、災民緊急救助、「三無」和「五保」人員供養、社會互助交給民政部門決策和操作以外，應當把扶貧開發交給農業部門，把醫療救助交給衛生部門，把教育救助交給教育部門，把住房救助交給建設部門，把司法援助交給司法部門；在社會保險方面，明確以勞動保障部門為牽頭和協調單位，除了養老保險、失業保險、工傷保險及其補充保險由勞動保障部門繼續決策和操作以外，應當把醫療保險、生育保險、護理保險及其補充保險等這些與衛生管理工作密切關聯的工作統統交給衛生部門去操作；在社會福利方面，則應當成立一個協調機構總負其責，而把國有企業職工和各類企業的職業福利交給勞動保障部門去操作，把退役軍人、見義勇為人員和包括老年人、殘疾人、兒童在內的各種特殊社會群體的社會福利和家庭福利、公益事業、社區福利和民間組織的職業福利等交給民政部門，把各類公務人員包括公務員、事業單位職工的社會福利及政府機關、事業單位的職業福利交給人事部門。這樣分工，一方面考慮的是相關工作在具體操作中與哪個部門關聯度最大，另一方面考慮的是相關業務的傳統分工。

第三，從責任分工的角度看，要正確區分國家、社會和家庭與個人的責任。所有的社會救助制度和退役軍人、各類公務人員的社會福利，無疑應當由政府負起從出資到組織落實的完全責任，盡管這些領域的保障工作並不排斥甚至提倡社會的積極參與，這是國家的職能所決定的。在社會保險方面，政府的責任主要是負責組織工作和部分出資，包括建章立制、組織落實和為基本社會保險所需資金負最後的「兜底」責任，社會和個人負有按照規定交納社會保險費的義務，當然，這里並不排斥在具體服務工作中的社會參與。在社會福利方面，國家的主要責任是建章立制、引導性地出資、政策扶持和管理監督，社會力量則是實現社會福利制度的主力。

第四，在社會保障管理體制的建立過程中，必須堅持分級負責、分級出資、分級管理的原則。這是由我國行政管理體制上的中央與地方分工決定的，是我國劃分收支、分級包乾的財稅管理體制所決定的，也是社會保障工作本身的特性所決定的，符合我國幅員廣闊，各地經濟社會發展水平很不平衡和歷史、文化、習俗差異性較大的具體國情。

（三）服務體系

綜合現在的探索思路和已經建立起來的社會救助、社會保險和社會福利服務組織及其運作情況，本文認為，社會保障服務體系的基本格局應當是：以國家辦社會保障服務機構為示範，其他多種所有制形式的社會保障服務機構為骨幹、社區服務為依託、家庭服務為基礎的社會保障服務網路。以國家辦社會保障服務機構為示範，就是國家舉辦、管理的社會救助服務機構、社會保險服務機構和社會福利服務機構在服務水平、操作規范、硬體和隊伍建設等方面發揮示範、標準的作用。以多種所有制形式的社會保障服務機構為骨幹，就是各種所有制形式的社會保障服務機構是提供社會保障服務的主體，國家通過向他們購買服務來實現對社會保障對象的服務，通過政策扶持鼓勵他們向社會保障對象提供無償和低償服務。以社區服務為依託，就是通過在社區修建一批社會保障服務的設施和網點、成立一批中介性服務組織、形成一支專兼職相結合的服務隊伍和廣泛動員社區單位參與社會保障服務，使社會保障服務形成網路。以家庭服務為基礎，就是堅持家庭在社會保障服務中的基礎地位，通過道德教育、輿論宣傳、制度規范和政策支持，最大限度地發揮家庭在社會保障服務中的功能和作用。在此，要特別強調的是，在建設社會保障服務網路的過程中，一定要把信息化建設放在突出重要的位置，因為實現社會保障服務的信息化，可以大幅度地提高社會保障服務工作的效率，極大地節省人力、物力和財力，有利於把服務工作落實到家庭，落實到個人。

三、路徑選擇與政策建議

針對上述問題，面對上述任務，要建立健全中國社會保障制度，就需要選擇以法規建設構建總體框架、以探索實踐完善各項制度的基本路徑，大致要經過制度整合、探索實踐和完善法規三個步驟。

所謂制度整合，就是在三五年內，以「補救模式」為原則，以制定、出台《社會保障法》、《社會救助法》、《社會保險法》和《社會福利法》等社會保障制度基本法律的方式，形成社會保障制度的整體框架。制度整合的核心任務，是構築社會保障制度的項目框架，建立以保障生存水平為目標的社會救助制度、以保障溫飽水平為目標的社會保險制度和提高保障水平為目標的社會福利制度。通過制度整合，要理清中國社會保障制度的基本結構，理清社會救助、社會保險、社會福利的基本內容、保障水平和相互之間的關系，理清政府、社會、家庭、個人尤其是各級政府在各種社會保障項目中的職責分工、責任義務。在這個時期，許多微觀甚至中觀的問題有待於澄清，但經過近十幾年的摸索、實踐，宏觀的框架問題、目標問題、方式問題、責任問題等已經基本弄清，應該說立法的必要條件已經具備。當然，建制時期的法律規定不可能十分准確，也一定存在諸多漏洞，很多條文的要求肯定會失之原則，失之籠統，但這樣的法規有總比沒有要好，尤其在當前社會保障制度建設存在缺乏總體設計的嚴重缺陷的情況之下。因此，通過立法構建、明確中國社會保障制度的整體框架，已經成為中國社會保障制度建設的當務之急。

所謂探索實踐，就是用五到十年的時間，結合現實的社會保障制度建設成就，在《社會保障法》等基本法規的原則和框架內大膽探索，以期對各項社會保障制度的微觀、中觀乃至宏觀層次形成相對成熟的思想觀點和操作規范。這一時期的主要任務：一是對現有的社會保障制度進行結構性調整和彌補。要盡快理順社會救助、社會保險和社會福利制度之間的關系，大力加強社會救助體系建設，積極穩妥地、大幅度地降低社會保險保障水平，建立農村最低生活保障制度、護理保險制度、補充社會保險和家庭福利制度。二是抓住關鍵性、核心性的社會保障項目形成比較完善的制度。要優先完善最低生活保障制度，把養老保險、失業保險和醫療保險放到更加突出的位置，並特別關注退役軍人社會福利制度和社區福利制度。三是對其他社會保障項目逐一進行深入探索，形成一系列相對完整的制度規范。比如，災民緊急救助、「三無」和「五保」人員供養、社會互助、扶貧開發和醫療救助、教育救助、住房救助、司法援助，各種補充社會保險，國有企業職工、各類公務人員、見義勇為人員和包括老年人、殘疾人、兒童在內的各種特殊社會群體的社會福利，各種職業福利和家庭福利、公益事業等等方面的制度，都還有待於進一步完善。

所謂完善法規，就是在此前探索、實踐的基礎上，再用三到五年的時間，對以前形成的社會保障基本法律進行修訂，對探索實踐過程中逐步形成的各種法規、規章、標准、規范和政策等進行全面審查、修訂和清理，為形成統一、完整、規范的社會保障制度奠定法制基礎。