住房保障工作以什麼為主線

『壹』 什麼是保障性住房

保障性住房是指政府為中低收入住房困難家庭所提供的限定標准、限定價格或租金的住房，一般由廉租住房、經濟適用住房、政策性租賃住房、定向安置房等構成。這種類型的住房有別於完全由市場形成價格的商品房。

保障性住房既可以由政府向中低收入住房困難家庭出租也可以售賣。

隨著2011年1000萬套保障房任務即將收官，北京、上海等地於2011年12月密集出台保障房管理新政，瞄準保障房資格造假、騙購騙租分配亂象重拳出擊。2013年12月2日，北京市政府表示2014年竣工10萬套保障房。

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租賃條件

住房困難家庭或者單身居民申請租賃保障性住房應當符合下列條件：

（一）家庭申請的，家庭成員中至少一人具有本市戶籍；單身居民申請的，應當具有本市戶籍；

（二）家庭人均年收入或者單身居民年收入在申請受理日，之前連續兩年均不超過本市規定的租賃保障性住房的收入線標准；

（三）家庭財產總額或者單身居民個人財產總額不超過本市規定的租賃保障性住房的財產限額；

（四）家庭成員或者單身居民在本市無任何形式的住宅建設用地或者自有住房；

（五）家庭成員或者單身居民提出申請時未在本市和國內其他地區享受住房保障；

（六）市政府規定的其他條件。

『貳』 什麼是住房保障制度

住房保障制度是一個包含范圍很廣的概念。廣義地說，「宅基地」、「福利分房」都是住房保障制度的一種具體形式。它們是低生產力水平下保障「人人有房住」的制度。依靠市場配置住房資源，並不等於說人人都只能依靠自己的收入買房子住，也不等於說人人都只能靠市場化競爭、自主分散決策來獲取住房。在市場經濟條件下，為了保障每個人都有房子住，政府要實施一些特殊的政策措施，幫助單純依靠市場解決住房有困難的群體。這個政策體系的總稱，就叫做住房保障制度。住房保障制度和失業保障、養老保障、醫療保障等都是社會保障體系的組成部分。從我國實際情況看，住房保障制度包括四個基本方面。

第一，住房公積金制度。這個制度包括僱主與雇員共同繳付、對公積金部分免徵個人所得稅、在購房時除個人賬戶累積部分外還可利用公積金貸款購房、以及公積金貸款實行優惠利率等幾個組成部分。

第二，針對低收入群體的半市場化方式的保障制度。政府通過減免土地出讓金或提供土地補貼、減免稅費等方式建設的經濟適用房就是這種制度的體現。經濟適用房是一種「政策房」，應當在檔次、面積以及購房者收入水平上有一定限制。在完善的經濟適用房制度中，政府應當對每年住房開工面積中必須包括多大比例的經濟適用房作出強制性規定。

第三，針對困難群體的非市場化保障方式。經濟適用房畢竟還是讓購房者去「買」。對連經濟適用房也買不起的有些困難群體，可以建立政府貼息的制度。例如人均收入低於某一個水平的家庭購買經濟適用房時，由政府補貼貸款利息。對於貼息也買不起的群眾，可以由政府提供廉租房。

第四，針對特困群體的救濟方式。最後還有少量特困群體，他們連廉租房的租金也付不起。這就需要有制度來保障他們的基本住房需求。具體辦法就是對特困家庭採取政府提供貼租的方式。

上述這四個方面只是就一般性住房保障而言的。我國是一個發展不平衡的大國，從具體國情出發，住房保障制度還需要有針對特殊性問題的特殊政策。例如，在大量農村剩餘勞動力向城鎮轉移的過程中，如何解決他們的住房問題；城市化進程中，拆遷造成一部分低收入群體居住地遠離核心市區，「有了房卻坐不起車」的問題；城鄉結合部出現的「城中村」問題；老工業基地等社會失業率較高、住房改善速度明顯滯後地區的住房保障問題等。這些問題都是迫切需要我們深入研究並盡快完善的方面。有必要強調的是，作為一個人多地少、資源有限的國家，在一個相當長時間內，我國住房保障制度還只能以「低水平、廣覆蓋」為目標。

此外，即便我們的社會富裕程度提高了，政策也不能鼓勵奢侈性的住房消費。節約資源是公共利益。這個公共利益包括國民經濟可持續發展的利益，包括社會全體成員的利益，包括我們子孫後代的利益

『叄』 加快推進住房保障和供應體系建設，構建以什麼為主提供基本保障

構建以政府為主提供基本保障、以市場為主滿足多層次需求的住房供應體系

『肆』 住房保障的起源及內涵

「保障」即保護防衛，該詞多和政府幫扶弱勢群體的行為相聯系。我國社會保障的重點是廣覆蓋、保基本，即保障城鄉居民的最低生活、基本醫療、基本養老的權利和需求。對於何為住房保障，目前國內並沒有權威的解釋或法律條文相對應。「住房保障」可能是從早期政府文件中「保障性安居工程」里衍生的一個術語，後多和體系、政策、工作、范圍、水平等名詞聯用。一般代指政府為低收入居民和弱勢群體提供的住房援助，使其具備基本的住房條件。
住房保障這個概念在改革開放之前的政治與社會發展語境中是不存在的，因為城市居民住房基本都是由政府或單位解決的，公房是主流，私房只是零星存在，可以不嚴格地說當時採取的是一種全民福利住房制度。住房價格機製作用甚微，分配往往根據家庭結構、年齡、工齡、職位、已佔用住房狀況等因素進行，房地產市場尚未形成。
1994年6月，國務院批轉《國家體改委經濟體制改革實施要點的通知》時提出：「促進住房社會化、商品化和住房建設的發展」。其中主要的改革措施是公房提租、發展經濟適用房和推出住房公積金制度。這個時期，住房制度改革的方向是產權改革，引入市場機制，並建立雙軌制的住房供應體系。此時，住房保障尚沒有正式文件涉及這一概念，更無論納入社會保障的范疇。國務院在1998年發布《關於進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》，具體目標是停止住房實物分配，建立和完善以經濟適用住房為主的多層次城鎮住房供應體系，最低收入家庭租賃由政府或單位提供的廉租住房。此文件明確了由建設廉租房、經適房項目、發放住房補貼和推行公積金制度為中低收入家庭和職工購（租）房提供援助。該文件沒有出現「住房保障」或「保障性住房」的字眼。
隨著住房制度改革的深入，官方首次以文件形式提出「加快建立和完善適合我國國情的住房保障制度」是在2003年8月。國務院頒發《關於促進房地產市場持續健康發展的通知》。這份文件的主旨是堅持住房市場化，堅持以需求為導向的基本方向。業界一般解讀該文件是加快住房領域市場化改革的政策。隨後近10年的實踐也表明，整個房地產市場和行業得到空前發展，住房擁有率不斷上升，城市各階層居民的住房狀況得到極大改善。
2007年10月，十七大提出要加快推進以改善民生為重點的社會建設，其中提出「健全廉租住房制度，加快解決城市低收入家庭住房困難」的要求。當時提出社會保障的重點是基本養老、基本醫療、最低生活保障制度，尚未包含住房保障。指導性的意見是「建立適應全體居民需要的多層次住房保障體系」，在正確認識和處理政府主導和社會參與的關繫上，充分發揮各類市場主體和社會組織的作用，對能夠實行市場運作的公共服務，應該發揮市場機制的作用。
伴隨著城市住房價格上漲，高層著力強調住房保障工作是在2008年。在金融危機波及我國的背景下，國務院辦公廳12月在中國政府網發布《關於促進房地產市場健康發展的若干意見》。意見提出「加大保障性住房建設力度，進一步改善人民群眾的居住條件，促進房地產市場健康發展」。此時的政策思路仍舊是把建設保障性住房看成是市場干預的一部分，主要是做加法而不是減法。隨著房價的進一步上漲，2011年1月26日國務院常務會議研究部署進一步做好房地產市場調控工作時確定，要落實住房保障和穩定房價工作的約談問責機制，並將保障性安居工程建設納入了地方政府的責任目標。在3月中旬出台的國家「十二五」規劃綱要提出「提高住房保障水平」，擬通過「加大保障性住房供給」實現「住有所居」的社會目標。
住房保障工作是伴隨著住房制度改革的進程逐漸凸顯並受到重視的，沒有住房的市場化商品化也就沒有住房保障。供應保障性住房（或建設保障性安居工程）成為干預住房市場的一種政策工具。類似基本醫療、基本養老、義務教育，住房保障可視為一種兜底的制度，是一種國家構建的生活「安全網」和社會「穩定器」。是否將保障范圍擴大到更多居民甚至全體居民還存在很大爭議。主流的意見是住房保障的重點是低收入者和弱勢群體，一般將解決最低收入者住房困難的廉租住房制度列入社會保障體系。我國住房保障覆蓋范圍的目標大約控制在20%，房地產市場仍舊以商品房供應為主，這種情況下居民往往需要得到某種住房援助才能負擔得起住房。
主要內容
在我國社會主義市場經濟條件下，有多種住房保障形式。村民在集體劃分的「宅基地」上自行建房。市民則分類解決：高收入者面向市場購買商品住房；中低收入者購買經濟適用住房或者購買「二限房」；最低收入者租住政府提供的廉租住房等。住房保障和失業、養老、醫療等保障都是社會保障制度的組成部分。
從現實情況看，我國住房保障有以下內容： 即限制價格、限定面積的普通商品房。「二限房」是國家在商品房價格奇高、面積過大，工薪階層對此望洋興嘆的情況下出台的宏觀調控政策，是國家專門為解決既買不起商品房，又不符合購買經濟適用房條件的中收入者尤其是工薪族，即所謂的「夾心層」的住房問題而強制推行建設的的中小套型、中低價位的普通商品房。
上述幾個方面只是就一般性住房保障而言。我國是一個發展不平衡的大國，從具體國情出發，住房保障還需要有針對特殊情況的特殊政策。例如，在大量農村剩餘勞動力向城鎮轉移的過程中，如何解決他們的住房問題；舊城改造和房地產開發中，大量房屋拆遷造成一部分低收入被拆遷戶無力回購新建商品房的問題；老工業基地等社會失業率較高、住房改善速度明顯滯後地區的住房問題等。這些問題都是迫切需要我們深入研究並盡快完善的方面。 最後還有少量特困群體，他們連廉租房的租金也付不起。這就需要有制度來保障他們的基本住房需求。具體辦法就是對特困家庭採取政府提供貼租的方式。
上述這四個方面只是就一般性住房保障而言的。我國是一個發展不平衡的大國，從具體國情出發，住房保障制度還需要有針對特殊性問題的特殊政策。城市化進程中，拆遷造成一部分低收入群體居住地遠離核心市區，「有了房卻坐不起車」的問題；城鄉結合部出現的「城中村」問題；老工業基地等社會失業率較高、住房改善速度明顯滯後地區的住房保障問題等。這些問題都是迫切需要我們深入研究並盡快完善的方面。有必要強調的是，作為一個人多地少、資源有限的國家，在一個相當長時間內，我國住房保障制度還只能以「低水平、廣覆蓋」為目標。
附加：相關住房標准：

『伍』 住房保障工作是什麼

就是保障房審批

『陸』 住房保障中心是干什麼的

各地區住房保障中心大體一樣，下面以廣州市為例：
（一）貫徹執行國家、省、市住房保障和住房制度改革的法律、法規和政策，承擔本市城鎮中低收入家庭住房保障和推進住房制度改革的任務；擬訂和組織實施本市住房保障和住房制度改革的地方性法規、規章和政策，研究和提出本市保障性住房建設發展戰略的政策建議；監督、指導、檢查區（縣級市）開展住房保障和住房制度改革工作。
（二）組織編制和實施本市住房保障和市直機關安居工程中長期發展規劃和年度建設、投資計劃；擬訂和實施保障性住房建設用地儲備規劃和年度計劃；擬訂住房貨幣補貼、住房租賃補貼、廉租住房租金、公共租賃住房租金等年度標准。
（三）負責籌集、管理保障性住房建設資金；管理職工住房貨幣分配補貼資金、住房租賃補貼資金、單位住房基金及監督檢查使用情況。
（四）組織開展居民家庭，特別是中低收入家庭住房及其相關需求情況調查；擬訂本市住房保障標准，建立健全多層次住房保障體系。
（五）負責保障性住房建設用地徵用、拆遷、儲備等工作；負責保障性住房建設用地實物收地、土地整理及前期管理等工作；負責保障性住房建設用地報批工作。
（六）負責全市保障性住房的建設計劃管理和統籌協調；負責保障性住房自建項目的組織實施；會同物價等部門確定經濟適用住房銷售價格，並協助建設單位落實工程項目有關優惠政策。
（七）負責住房保障資格審核、保障性住房的籌集、租售和後續監管工作；指導、監督和考核保障性住房小區物業服務；負責住房保障信訪、舉報、投訴的調查處理工作。
（八）負責企事業單位住房貨幣分配方案的審核和備案；負責職工住房貨幣補貼資格的審核；負責房改歷史遺留問題的處理；監督、處理房改工作中違規違紀問題。
（九）負責全市住房保障信息系統建設管理工作，指導、協調和檢查市與區、街（鎮）住房保障信息網點工作。
（十）負責職工房改檔案、住房保障檔案的建檔和管理，負責保障性住房工程建設檔案的管理和利用工作。
（十一）承辦市委、市政府和上級有關部門交辦的其他事項。

『柒』 住房保障工作有什麼意義

非官方解釋:
1，要很窮，相當窮，以至於沒有住房的話快影響社會安定了
2，要跟某個有權勢的人能拉的上關系，還要捨得花錢，那樣人家就可以提早給你安排房子了
3,，要有足夠大耐心，慢慢等著排隊

(近乎)官方解釋:
1，在南京工作了一定的年限，要有社保
2，家庭月平均收入在一千多(具體記不得了)一下
3，沒有住房
4，~~

『捌』 為什麼說住房保障問題是民生工作的重要問題

其一，保障性住房建設意義大。改善城市低收入居民的居住條件，是重要的民生問題，加快建設保障性安居工程，對於改善民生、促進社會和諧穩定具有重要意義。大力推進廉租房建設、棚戶區改造、農村危房改造和實施游牧民定居工程，是改善城鄉居民消費環境和條件的有效舉措，對相關產業具有很強的帶動效應，有利於城鄉居民特別是低收入居民擴大消費。特別是在當前房價居高不下、預期通脹壓力過大的時期，加大保障性住房建設，
有利於控制房價上漲，使房地產市場進入健康發展軌道。可以說，保障性住房建設工作是抑制高房價、解決低收入家庭住房困難的重要方式，是實現「住有所居」目標的重要舉措，是推進構建和諧社會進程的重要內容。老百姓住「蝸居」、當「房奴」的問題如果得不到有效解決，必將影響經濟社會的和諧發展。正因保障性住房建設意義如此重大，中央領導對保障性住房建設顯得特別重視，從戰略高度部署和推進這項工作。
其二，保障性住房建設任務重。與商品房相比，我國保障性，制度還很不完善，為此，中央明確提出要加大保障性住房建設力度，進一步改善人民群眾的居住條件，促進房地產市場健康發展。2月24日舉行的全國保障性安居工程工作會議提出，今年全國共將建設城鎮保障性住房1000萬套，比去年增加70%多，改造農村危房150萬戶以上。這意昧著我國保障性住房建設進入「快車道」。面對這些既定的目標，各地紛紛簽訂了目標責任書。
但關鍵要落到實處，真正把保障性住房建設記在心上、抓在手上，實現保障性住房建設的「快步跑」，不能讓責任書成為一紙空文，不能讓政府的承諾成為開出的一張「空頭支
票」。從這個意義上來看，中央領導加強對保障性住房建設調研指導的力度，意在確保各項建設任務落實到位，真正成為「惠民工程」。
其三，保障性住房建設困難多。保障性住房建設是政府出台的一項惠民政策，它的實施能夠為一部分有住房困難的居民解決一定的困難，但它的實施還存在很多困難。可以說，完成保障性住房建設的任務，並非一件容易的事。主要面臨的兩大瓶頸，就是錢從哪裡出、
地從哪裡出？為確保這一任務落實到位，中央財政補助資金將超過1000億元。但更多的還要靠政府想辦法、出良策、攻難關。不可否認，一些地方總認為困難多、難度大，對保障性住房建設存在「等觀望」的思想，雷聲大雨點小，進展不力、落實不到位。正因如此，中央領導多次強調保障性住房建設，就是要求各級黨委政府工作進一步加大力度，把這項工作擺在突出重要的位臵，迎難而上，知難而進，發揮主觀能動性，積極創造有利條件，千方百計增加資金投入，優先保證用地供應，確保各項任務落實到位，幫助更多中低收入群眾解決住房困難。
住房是民生之重，安居才能樂業。下大氣力加快建設保障性安居工程，是促進我國經濟社會發展的順時應勢之舉，是關系人民群眾切身利益的重大民生問題。從總書記提出「兩項重大工程」到總理強調「三個堅定不移」中，各級政府要進一步提高認識，更加負責地擔負起職責，抓緊建立健全多層次、廣覆蓋的住房保障體系，真正把辦好事辦好、實事辦實，努力使改革成果惠及更多需要保障的家庭。

『玖』 關於住房保障工作演講稿

中國社會保障制度是國家對公民在年老、疾病、傷殘、失業、生育、死亡、遭遇災害、面臨生活困難時，由政府和社會依法給予物質幫助，以保障公民的基本生活需要的制度。社會保障制度是國家的基本制度之一。國家必須制定社會保障法律規范，保證社會保障制度真正得到貫徹實施。
從邏輯上講，任何制度的建立都應當先設計再建設，至少在建設之前應該有一個框架性的思路。但是，中國社會保障制度的建設，在原有設計被明顯放棄的情況下，卻始終缺乏長遠性的總體考慮。在一定程度上，對整個中國社會保障制度進行宏觀審視，已經成為當前中國社會政策的當務之急。

一、存在問題與原因分析

簡單觀照，近十幾年尤其是明確提出經濟體制轉型任務之後的十年，中國社會保障制度的整體設計曾經出現過一個比較明顯的變化過程。

1993年，中共十四屆三中全會通過的《關於建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中第一次就新時期中國社會保障制度的構成進行了闡述，指出：我國的社會保障體系包括社會保險、社會救濟、社會福利、優撫安置、社會互助和個人儲蓄積累。以後1995年、1996年中共中央和全國人大關於經濟社會發展「九五」計劃和2010年遠景目標的文件中，又重申了這樣的觀點。但是，1998年開始，隨著勞動和社會保障部的組建，官方文獻中「社會保障」一詞的內涵和外延均發生了很大變化，過去「六部分」的說法不僅再也沒有在官方文件中出現，實際上被完全放棄，而且代之以「要使社會保險制度、下崗職工基本生活保障制度和城市居民最低生活保障制度相互銜接、相互補充，不斷完善社會保障體系」（見中發[1998]10號文件《中共中央、國務院關於切實做好國有企業下崗職工基本生活保障和再就業工作的通知》）的提法，以後又進一步演化為「三條保障線」的說法。由於「三條保障線」被認為只是「目前條件下有中國特色社會保障制度的重要組成部分」，還不是社會保障制度的全部，官方文件中又再也沒有就完整的社會保障體系的構成發表過任何論述，所以，關於整個中國特色社會保障制度的總體框架問題，便被懸置起來。

由於關於中國社會保障制度總體框架這個帶有根本性的問題被長期懸置，目前在我國社會保障制度建設的實踐中，已經出現了一些明顯的問題。這些問題概括起來，主要是：一、概念使用和某些提法相當混亂，不少保障項目定性不清、目標不準，沒有具體的實施步驟。比如，社會保障與社會福利、社會保險內涵交叉，經常混用；「三無」對象和「五保」供養實質是社會救助卻名之為社會福利；住房救助在實踐中演變成部分人新的社會福利；社會保險的福利色彩十分濃厚；發行彩票被定義為彌補政府財政不足的重要手段；有人提出社會福利產業化、老齡事業產業化口號等等。二、部門之間、制度之間、上下級之間缺乏溝通、缺乏協調，導致整個社會保障制度層次性不強，支離破碎，甚至出現某項保障制度受重視的程度隨著不同社會群體政治呼聲的大小、部門勢力的大小或者某領導人個人影響的大小而發生變化的情況。類似的例子不勝枚舉。三、非制度化特徵十分明顯。集中表現在：法制化水平不高，即使已有法規也嚴重缺乏執法力度，保障制度難以落實；有些保障項目中政府、社會、家庭、個人責任不清，保障效果難以到位；政府職能錯位，不同部門、不同層次的政府責任不明確，同時出現越位和缺位現象；資金籌措不規范，對地方財政的社會保障出資缺乏有效監督；發動社會力量不充分與過分依賴社會力量的情況並存。同時，整個社會保障制度建設具有明顯的應急特徵，突出表現為頭痛醫頭腳痛醫腳，比如在解決下崗職工、退役軍人的問題上，在解決拖欠公務人員工資的問題上等等。四、整個社會保障制度存在明顯的結構性缺陷。比如所謂社會保障只覆蓋城市而不包括農村，社會救助制度未得到足夠重視，社會保險保障水平過高而保險層次單一，職業福利未納入政府視野，家庭福利制度付諸闕如，社區保障作用被過分誇大，等等。五、社會保障工作的專業化水平有待提高，突出表現為沒有形成一支從研究到操作的專業化隊伍。不少保障項目的立法缺乏研究成果的鋪墊，很多新的措施缺少前期論證（如時間儲蓄制度、志願者制度），對現有政策法規實行情況的評估難以進行，社會工作職稱體系難以建立，大學社會保障專業、學科設置不盡合理，等等。

簡要分析造成整個社會保障體系缺乏總體設計和框架性關照的原因，大致有以下三點：

首先，各有關方面對社會保障制度重要性的認識尚未達到應有的高度。之所以出現這種情況，根源在於對效率優先、兼顧公平原則的片面理解，在於重視經濟發展而輕視社會發展的認識，在於對西方福利國家教訓的懼怕，在於付諸實施的經濟轉型設計方案中缺乏對社會保障制度的足夠重視，在於政府權利本位和公民義務本位而不是政府責任本位和公民權利本位的行政意識和行政習慣，也在於作為大國的中國任何問題都會有較大迴旋餘地的偏見。

其次，不少人對社會保障制度的了解和認識存在某些偏差、錯誤，甚至誤區。表現在具體實踐中，不少人用社會保險代替了整個社會保障制度的建設，有的人誤將應急式的基本生活保障當成整個社會保障制度的建設，也有人用就業就是最大的保障的觀點看待社會保障制度建設問題，從而使社會保障制度的整體設計受到了不應有的沖擊。

再次，有的人對社會保障制度專業化、規范化建設的必要性、緊迫性認識不足。比如，有人認為，中國有社會互助的傳統，有仍然在發揮作用的傳統的社會救濟制度，有政府一再增加的生活保障資金，所以絕對不會出現餓死人、凍死人的情況，嚴格按照制度要求進行規范化、標准化管理沒有必要；有人認為，社會不公平的出現相對於經濟發展要滯後一個時期，所以再過幾年再抓社會保障制度建設還來得及；還有人認為，中國社會不公平的程度遠沒有達到可怕的程度，有學者甚至認為國際通用的吉尼系數可以擴大，所以強調完整、規范的社會保障制度建設是大驚小怪。

二、目標模式與制度設計

在對當前中國社會保障制度建設中的主要問題進行了簡要分析之後，本文認為，中國特色社會保障制度的目標模式和制度框架應當是：以「補救模式」為目標，以社會救助為基礎，以社會保險為主體，以社會福利為補充。

以「補救模式」為目標，就是在充分發揮市場、社會、單位、家庭和個人作用的基礎上，政府只在社會保障制度建設中發揮拾遺補缺的作用，而且保障水平只限定在維持基本生活的水平上，保障制度的設計以不損害市場機制有效運作為必要前提。按照「補救模式」的要求，無論在社會救助、社會保險還是社會福利制度方面，政府都只發揮最小的、迫不得已的作用。選擇這樣的社會保障目標模式，是與中國經濟發展階段、國家財政能力、中國社會的具體國情等因素密切相關的。

以社會救助為基礎，就是把社會救助體系的建立和維護放在整個社會保障制度建設的優先位置，努力建立以維持最低生存為目標，以國有企業下崗職工、貧困人口、災民、「三無」和「五保」人員等特殊困難群體為重點，以最低生活保障制度為核心，以災民緊急救助制度、救助性福利服務制度、社會互助制度、扶貧開發制度為主要內容，以醫療、教育、住房、司法等專項救助和臨時救濟為補充，以統一的社會救助服務網路為基本載體的具有中國特色的社會救助體系。以社會救助為基礎構築中國社會保障制度，既是我國國情所決定的，也是我國現有的社會保障制度發展水平的具體體現。

以社會保險為主體，就是把社會保險制度的建立和正常運行作為整個社會保障制度是否已經建立並良好運行的根本標志，努力建立以維持溫飽水平為目標，以基本養老、醫療、失業、生育、工傷和護理保險為主要內容，以多樣化、可選擇的補充保險為重要輔助的符合中國國情的社會保險制度。以社會保險作為整個社會保障制度的主體，是社會保險制度廣闊的保障面所決定的，沒有這個網路作為屏障，政府的社會救助制度將不堪重負。而基本社會保險制度把保障水平定位在維持溫飽的水平上，是「補救模式」的基本要求，也是與中國政府的財政承受能力相符合的。

以社會福利為補充，就是把社會福利制度作為完整的社會保障制度不可缺少的組成部分之一，努力建立以國有企業職工、退役軍人、各類公務人員和見義勇為人員社會福利為基礎，以職業福利、家庭福利、公益事業和社區福利為基本內容的中國特色的社會福利制度。在此，由國家向國有企業職工、退役軍人、各類公務人員和見義勇為人員提供社會福利，是國家義不容辭的基本職責，但由於對這些群體的保障在水平上普遍高於社會保險的一般保障水平，在目的上多數已經成為政府與各種社會力量競爭人力資源的重要手段之一，所以理應成為社會福利制度的基礎。同時，在我國，還要大力發展以政府和社會支持為主要方式的家庭福利，大力發展以提高社會競爭力為目的、由單位提供的職業福利，大力發展由政府、社會和社區居民共同提供的社會公益事業和社區福利。需要說明的是，目前學術界存在著一種片面誇大社區福利重要性的現象，有的學者甚至不恰當地提出所謂「社區保障」的概念，並賦予社區保障以「第二安全網」的定位（竇玉沛等：《重構中國社會保障體系的探索》，中國社會科學出版社2001年版，第193頁。）應當指出：從理論上講，這種主張也許可以成立，但中國的城市社區目前還遠遠沒有成熟到可以承載為居民提供保障的地步，而且只要社區自治是一句空話，社區服務、社區保障之類就永遠是無本之木、無源之水，根本不可能持續發展。

在整個社會保障制度總體框架的設計中，除了基本目標和保障項目之外，還應當包括三個體系：

（一）法規體系

主要應當由四個部分構成：一是由全國人大制定的以《社會保障法》為根本，以《社會救助法》、《社會保險法》、《社會福利法》為主要內容，以某些部門法為補充的社會保障法律體系；二是由國務院和省級人大分門別類地制定的最低生活保障、災民緊急救助、「三無」和「五保」人員供養、社會互助、扶貧開發和醫療、教育、住房、司法等專項救助，養老、醫療、失業、生育、工傷和護理保險及其補充保險，國有企業職工、退役軍人、各類公務人員和見義勇為人員社會福利和職業福利、家庭福利、公益事業、社區福利等30多個社會保障項目的法規；三是由國務院相關部委和地方人大、地方政府制定的旨在上述法律、法規的實施辦法和具體標准；四是對那些還難以上升成為法律、法規和規章的制度、做法和措施通過文件的形式規定下來，形成政策。從目前的實際情況看，完善社會保障法規體系需要從兩頭做起，一方面是盡快制定《社會保障法》，以確定基本的制度框架；另一方面是從具體做起，把在實踐中已經成熟的做法通過政策、標准和規章等固定下來，然後再逐步完善，形成比較完整的社會保障法律法規體系。

（二）管理體制

根據多年實踐的經驗，結合我國國情，社會保障制度的管理體制應當是：政府統一領導、部門分工協作、社會廣泛參與和分級負責、分級出資、分級管理。這里，有幾個基本要點：

首先，不宜在政府中建立集統一決策與統一操作於一身的社會保障部門，甚至也不宜成立大一統的、領導小組式的協調機構。至於統一設計、統一協調的任務，則應當交由《社會保障法》和《社會救助法》、《社會保險法》、《社會福利法》組成的社會保障法律體系去完成。之所以反對成立統一的社會保障部門，理由有三：一是從實際情況看，社會保障工作涉及的領域太多，而且相關保障工作在操作上與這些領域的具體管理活動緊密關聯。沒有相關領域的專業知識，是根本做不了這些保障工作所需要的鑒定取證、調查核實等工作的，只能徒增周折，事半功倍。二是從行政組織的幅度適中原則看，把30多項社會保障項目統統劃歸一個政府部門去管理，將造成該部門的管理幅度過大、勢力過強，從而不利於整個政府組織的有序運行。三是從已有經驗看，世界上還沒有一個國家把包括社會救助、社會保險、社會福利在內的所有社會保障工作集中到一個政府部門的先例。即使在我國，也從未出現過類似情況。之所以反對成立統一的協調機構，是因為從實踐情況看，我國政府機構中的各種領導小組，往往要設立一個專門的辦事機構，而這個辦事機構所在的部門往往也就成為該項工作的實際決策部門，事實上仍然導致了眾多權力的過分集中，有時還成為這個強勢部門肆意干涉其他相關部門的合法依據，甚至加劇了部門之間的摩擦與扯皮。

其次，在社會保障機構的設置上，應當堅持部門分工協作的原則。具體講，就是在社會救助方面，明確以民政部門為牽頭單位，並負責救助水平的總體把關和具體的協調工作，除了把最低生活保障、災民緊急救助、「三無」和「五保」人員供養、社會互助交給民政部門決策和操作以外，應當把扶貧開發交給農業部門，把醫療救助交給衛生部門，把教育救助交給教育部門，把住房救助交給建設部門，把司法援助交給司法部門；在社會保險方面，明確以勞動保障部門為牽頭和協調單位，除了養老保險、失業保險、工傷保險及其補充保險由勞動保障部門繼續決策和操作以外，應當把醫療保險、生育保險、護理保險及其補充保險等這些與衛生管理工作密切關聯的工作統統交給衛生部門去操作；在社會福利方面，則應當成立一個協調機構總負其責，而把國有企業職工和各類企業的職業福利交給勞動保障部門去操作，把退役軍人、見義勇為人員和包括老年人、殘疾人、兒童在內的各種特殊社會群體的社會福利和家庭福利、公益事業、社區福利和民間組織的職業福利等交給民政部門，把各類公務人員包括公務員、事業單位職工的社會福利及政府機關、事業單位的職業福利交給人事部門。這樣分工，一方面考慮的是相關工作在具體操作中與哪個部門關聯度最大，另一方面考慮的是相關業務的傳統分工。

第三，從責任分工的角度看，要正確區分國家、社會和家庭與個人的責任。所有的社會救助制度和退役軍人、各類公務人員的社會福利，無疑應當由政府負起從出資到組織落實的完全責任，盡管這些領域的保障工作並不排斥甚至提倡社會的積極參與，這是國家的職能所決定的。在社會保險方面，政府的責任主要是負責組織工作和部分出資，包括建章立制、組織落實和為基本社會保險所需資金負最後的「兜底」責任，社會和個人負有按照規定交納社會保險費的義務，當然，這里並不排斥在具體服務工作中的社會參與。在社會福利方面，國家的主要責任是建章立制、引導性地出資、政策扶持和管理監督，社會力量則是實現社會福利制度的主力。

第四，在社會保障管理體制的建立過程中，必須堅持分級負責、分級出資、分級管理的原則。這是由我國行政管理體制上的中央與地方分工決定的，是我國劃分收支、分級包乾的財稅管理體制所決定的，也是社會保障工作本身的特性所決定的，符合我國幅員廣闊，各地經濟社會發展水平很不平衡和歷史、文化、習俗差異性較大的具體國情。

（三）服務體系

綜合現在的探索思路和已經建立起來的社會救助、社會保險和社會福利服務組織及其運作情況，本文認為，社會保障服務體系的基本格局應當是：以國家辦社會保障服務機構為示範，其他多種所有制形式的社會保障服務機構為骨幹、社區服務為依託、家庭服務為基礎的社會保障服務網路。以國家辦社會保障服務機構為示範，就是國家舉辦、管理的社會救助服務機構、社會保險服務機構和社會福利服務機構在服務水平、操作規范、硬體和隊伍建設等方面發揮示範、標準的作用。以多種所有制形式的社會保障服務機構為骨幹，就是各種所有制形式的社會保障服務機構是提供社會保障服務的主體，國家通過向他們購買服務來實現對社會保障對象的服務，通過政策扶持鼓勵他們向社會保障對象提供無償和低償服務。以社區服務為依託，就是通過在社區修建一批社會保障服務的設施和網點、成立一批中介性服務組織、形成一支專兼職相結合的服務隊伍和廣泛動員社區單位參與社會保障服務，使社會保障服務形成網路。以家庭服務為基礎，就是堅持家庭在社會保障服務中的基礎地位，通過道德教育、輿論宣傳、制度規范和政策支持，最大限度地發揮家庭在社會保障服務中的功能和作用。在此，要特別強調的是，在建設社會保障服務網路的過程中，一定要把信息化建設放在突出重要的位置，因為實現社會保障服務的信息化，可以大幅度地提高社會保障服務工作的效率，極大地節省人力、物力和財力，有利於把服務工作落實到家庭，落實到個人。

三、路徑選擇與政策建議

針對上述問題，面對上述任務，要建立健全中國社會保障制度，就需要選擇以法規建設構建總體框架、以探索實踐完善各項制度的基本路徑，大致要經過制度整合、探索實踐和完善法規三個步驟。

所謂制度整合，就是在三五年內，以「補救模式」為原則，以制定、出台《社會保障法》、《社會救助法》、《社會保險法》和《社會福利法》等社會保障制度基本法律的方式，形成社會保障制度的整體框架。制度整合的核心任務，是構築社會保障制度的項目框架，建立以保障生存水平為目標的社會救助制度、以保障溫飽水平為目標的社會保險制度和提高保障水平為目標的社會福利制度。通過制度整合，要理清中國社會保障制度的基本結構，理清社會救助、社會保險、社會福利的基本內容、保障水平和相互之間的關系，理清政府、社會、家庭、個人尤其是各級政府在各種社會保障項目中的職責分工、責任義務。在這個時期，許多微觀甚至中觀的問題有待於澄清，但經過近十幾年的摸索、實踐，宏觀的框架問題、目標問題、方式問題、責任問題等已經基本弄清，應該說立法的必要條件已經具備。當然，建制時期的法律規定不可能十分准確，也一定存在諸多漏洞，很多條文的要求肯定會失之原則，失之籠統，但這樣的法規有總比沒有要好，尤其在當前社會保障制度建設存在缺乏總體設計的嚴重缺陷的情況之下。因此，通過立法構建、明確中國社會保障制度的整體框架，已經成為中國社會保障制度建設的當務之急。

所謂探索實踐，就是用五到十年的時間，結合現實的社會保障制度建設成就，在《社會保障法》等基本法規的原則和框架內大膽探索，以期對各項社會保障制度的微觀、中觀乃至宏觀層次形成相對成熟的思想觀點和操作規范。這一時期的主要任務：一是對現有的社會保障制度進行結構性調整和彌補。要盡快理順社會救助、社會保險和社會福利制度之間的關系，大力加強社會救助體系建設，積極穩妥地、大幅度地降低社會保險保障水平，建立農村最低生活保障制度、護理保險制度、補充社會保險和家庭福利制度。二是抓住關鍵性、核心性的社會保障項目形成比較完善的制度。要優先完善最低生活保障制度，把養老保險、失業保險和醫療保險放到更加突出的位置，並特別關注退役軍人社會福利制度和社區福利制度。三是對其他社會保障項目逐一進行深入探索，形成一系列相對完整的制度規范。比如，災民緊急救助、「三無」和「五保」人員供養、社會互助、扶貧開發和醫療救助、教育救助、住房救助、司法援助，各種補充社會保險，國有企業職工、各類公務人員、見義勇為人員和包括老年人、殘疾人、兒童在內的各種特殊社會群體的社會福利，各種職業福利和家庭福利、公益事業等等方面的制度，都還有待於進一步完善。

所謂完善法規，就是在此前探索、實踐的基礎上，再用三到五年的時間，對以前形成的社會保障基本法律進行修訂，對探索實踐過程中逐步形成的各種法規、規章、標准、規范和政策等進行全面審查、修訂和清理，為形成統一、完整、規范的社會保障制度奠定法制基礎。