建立城鄉統一建設用地市場

⑴ 十八屆三中全會後提出的：建立城鄉統一的建設用地市場！具體是什麼意思

統一的意思是指的法律條款等，比如辦理程序和轉讓手續。對農村的農業用地會有影響，對於沒有宅基地的住宅會要求辦理房屋確權，但是不會辦理房本，確權這是確定你的房屋使用權。會對租用的土地進行確權，保障公民對土地的利益。

⑵ 什麼是城市建設用地它與城市用地有什麼不同

城市用地是城市規劃區范圍內賦以一定用途和功能的土地的統稱。是回用於城市建設和滿足答城市機能運轉所需要的土地。城市建設用地是指城市用地分類中的居住用地、公共設施用地、工業用地、倉儲用地、對外交通用地、道路廣場用地、市政公共設施用地、綠地和特殊用地的總稱，不包括水域和其他用地。城市用地包括城市建設用地和非建設用地。

⑶ 集體建設用地的統一市場

土地是最重要的生產要素之一 。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關於全面深化改革若乾重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出建立城鄉統一的建設用地市場，明確了深化農村土地制度改革的方向、重點和要求，對於全面建立土地有償使用制度、構建現代市場體系、發揮市場在資源配置中的決定性作用；對於緩解城鄉建設用地供需矛盾、優化城鄉建設用地格局、提高城鄉建設用地利用水平、促進政府職能和發展方式轉變；對於切實維護農民土地權益、促進城鄉統籌發展、保持社會和諧穩定，都將產生廣泛而深遠的影響。學習理解中央關於建立城鄉統一的建設用地市場的精神，概括起來主要有三個方面。 《決定》的一個亮點，就是進一步擴大了土地的權能，不僅允許土地承包經營權抵押、擔保，而且賦予了農村集體經營性建設用地與國有建設用地平等的地位和相同的權能。《決定》提出：「在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價」，「完善土地租賃、轉讓、抵押二級市場。」這為建立城鄉統一的建設用地市場提供了制度保障。
（一）完善農村集體經營性建設用地權能是治本之策
現代市場經濟是統一開放、公平競爭的經濟，要求各類要素平等交易，農村集體經營性建設用地作為重要的生產要素也不例外。長期以來，農村集體土地所有權與國有土地所有權地位不對等、集體建設用地產權不明晰、權能不完整、實現方式單一等問題已經成為統籌城鄉發展的制度性障礙。法律規定，農村集體所有土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用於非農建設，農村集體建設用地不能單獨設立抵押。除農村集體和村民用於興辦鄉鎮企業、村民建設住宅和鄉 （鎮）村公共設施和公益事業外，其他任何建設不能直接使用集體土地，都要通過徵收程序將集體土地變為國有建設用地。法律限制過多，導致農村集體建設用地財產權利實現渠道受阻，制約了農村集體建設用地市場建設，農民土地權益受到損害。多年來特別是黨的十七屆三中全會以來，一些地方積極開展集體建設用地和宅基地改革探索，取得了重要進展，廣東、安徽、湖北等省先後出台了全省性的規范集體建設用地流轉的規定，為完善農村集體建設用地權能奠定了實踐基礎。
（二）堅持同等入市、同權同價
為解決上述突出問題，《決定》在深入總結國內外經驗的基礎上提出，農村集體經營性建設用地實行同等入市、同權同價。同等入市意味著農村集體經營性建設用地可以與國有建設用地以平等的地位進入市場，可以在更多的市場主體間、在更寬的范圍內、在更廣的用途中進行市場交易，為完善農村集體經營性建設用地權能指明了方向；同權同價意味著農村集體經營性建設用地享有與國有建設用地相同的權能，在一級市場中可以出讓、租賃、入股，在二級市場中可以租賃、轉讓、抵押等，為完善農村集體經營性建設用地權能提供了具體明確的政策依據。這必將為深化農村土地制度改革注入強大動力，進而開啟農村土地制度改革的破冰之旅。
（三）嚴格用途管制和用地規劃管理
《決定》強調，農村集體經營性建設用地入市要以嚴格用途管制、符合用地規劃為前提。建設用地具有較強的不可逆性，實現土地資源的優化配置，既要發揮看不見的手的作用，也要發揮看得見的手的作用。要堅持兩手抓，兩手都要硬。實行用途管制是世界大多數國家的通行做法，這是確保土地利用經濟效益、社會效益、生態效益相統一的根本途徑，是統籌經濟發展與耕地保護的重要舉措。無論是國有建設用地還是農村集體經營性建設用地都要遵守用途管制和用地規劃。 征地制度既是國有建設用地市場建設的基本制度，也關繫到農村集體經營性建設用地市場發展的空間，更關繫到農民的切身利益。為了貫徹落實黨的十八大報告提出的要求，切實解決征地中存在的突出問題，在總結征地制度改革經驗的基礎上，《決定》指出了深化征地制度改革的方向和重點任務，就是縮小征地范圍，規范征地程序，完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制
（一）解決征地問題的根本出路在於深化改革
多年來，土地徵收制度在保障我國工業化、城鎮化對建設用地的需求方面作出了歷史性貢獻。但在實踐中，現行征地制度暴露出一系列突出問題。隨著征地規模和被征地農民數量的逐年增加，引發的社會矛盾也逐年增多，導致涉及征地的信訪居高不下，群體性事件時有發生，社會風險加劇。這既與現行法律法規執行不到位有關，也與征地范圍過寬、征地補償標准偏低、安置方式單一、社會保障不足、有效的糾紛調處和裁決機制缺乏有關。征地引發的問題，核心是利益，根子在制度，出路在改革。按照黨的十七屆三中全會深化征地制度改革的要求，各省（區、市）制訂公布並實行征地統一年產值標准和區片綜合地價，較大幅度提高被征地農民的補償標准並建立定期調整機制；一些地方積極開展征地制度改革試點，探索縮小征地范圍和留地安置等讓被征地農民分享增值收益的多種方式，為改革征地制度奠定了基礎。
（二）縮小征地范圍，規范征地程序，完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制
這與黨的十七屆三中全會關於深化征地制度改革的要求是一脈相承的。縮小征地范圍，就是按照《中華人民共和國憲法》規定的精神，將征地界定在公共利益范圍內，逐步減少強制征地數量，從源頭上減少征地糾紛的產生，同時也為建立農村集體經營性建設用地市場留出充足空間。規范征地程序，就是通過改革完善征地審批、實施、補償、安置、爭議調處裁決等程序，強化被征地農民的知情權、參與權、收益權、申訴權、監督權，進一步規范和約束政府的征地行為，防止地方政府濫用征地權。完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制，就是從就業、住房、社會保障等多個方面採取綜合措施維護被征地農民權益，使被征地農民生活水平有提高、長遠生計有保障，確保社會和諧穩定。
（三）建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益
這體現了黨的十八大報告關於提高被征地農民在土地增值收益中所佔比例的要求，意味著被征地農民集體和個人除了得到土地合理補償外，還能通過一定方式分享一定比例的增值收益，並且所獲得的增值收益要向個人傾斜。這不僅是重大的理論創新，也是維護被征地農民利益的強有力舉措，必將進一步深化征地制度改革，為切實解決征地突出矛盾、促進社會和諧穩定奠定製度基礎。同時，建立土地增值收益分配機制，要求我們將深化征地制度改革與建立農村集體經營性建設用地市場統籌考慮，同步研究、系統設計、協調推進，平衡好相關各方的利益關系，確保改革平穩推進。 改革開放以來，我國城鎮國有建設用地市場建設從無到有、從小到大、從無序到規范，取得了明顯成效，但農村集體建設用地市場發展不平衡、不規范的問題十分突出，城鄉建設用地市場呈現明顯的二元特點。《決定》提出，建立城鄉統一的建設用地市場，為今後土地制度改革指明了方向。建立城鄉統一的建設用地市場是一項長期艱巨的任務，需要深入研究、系統設計，區分輕重緩急，分步實施、配套推進，不斷把改革引向深入。基本要求是統籌城鎮建設用地與農村集體建設用地和宅基地，統籌增量建設用地與存量建設用地，實行統一規劃，遵循統一規則，建設統一平台，強化統一管理，形成統一、開放、競爭、有序的建設用地市場體系。
（一）規范農村集體經營性建設用地流轉
隨著社會主義市場經濟的發展，農村集體建設用地和宅基地有了較大增值空間，自發隱形無序流轉十分普遍，城鄉結合部尤為突出。由於這種流轉不符合法律規定，缺少有效監管措施和辦法，存在巨大法律風險，一旦發生糾紛，集體建設用地和宅基地所有者、使用者的權益都難以得到有效保護。要借鑒國有建設用地管理的經驗，加快建立農村集體經營性建設用地流轉制度，並將農村集體經營性建設用地交易納入已有國有建設用地市場等交易平台，促進公開公平公正和規范交易。大力培育和發展城鄉統一建設用地市場信息、交易代理、市場咨詢、地價評估、土地登記代理、糾紛仲裁等服務機構。
（二）切實維護農民宅基地用益物權
《決定》提出：「保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道。」當前農村宅基地問題十分突出，一是農村宅基地取得困難，違法點多面廣，治理難度大；二是退出機制不健全，既造成宅基地閑置，也影響農民財產權益的實現，在一定程度上阻礙了農民順利進城落戶。這既有管理不到位的因素，也有制度和政策不適應的問題。維護農民宅基地用益物權，推動農民增加財產性收入，必須改革完善宅基地制度，在確保農民住有所居前提下，賦予農民宅基地更完整的權能，並積極創造條件，將其逐步納入城鄉統一的建設用地市場。
（三）進一步擴大市場配置國有土地的范圍
《決定》指出，「減少非公益性用地劃撥」，「完善土地租賃、轉讓、抵押二級市場」。就是要讓市場在國有建設用地配置中發揮更大作用。雖然國有土地有償使用推行多年，但重點是在新增建設用地，大量存量建設用地屬於劃撥用地，劃撥用地比例依然偏高，存量劃撥用地的盤活還存在政策障礙，二級市場的作用尚未充分發揮。同時，在新增建設用地中經營性基礎設施用地等尚未納入有償使用范疇。從未來發展趨勢看，新增建設用地增長將受到嚴格制約，存量建設用地的盤活將成為建設用地供給主要來源。因此，在進一步擴大國有建設用地市場配置新增建設用地范圍的同時，必須大力發展和規范完善租賃、轉讓、抵押二級市場，鼓勵支持盤活存量建設用地，為建設資源節約型社會、促進經濟結構調整和發展方式轉變作出積極貢獻。
（四）建立建設用地合理比價調節機制
《決定》要求：「建立有效調節工業用地和居住用地合理比價機制，提高工業用地價格。」價格是實現土地資源優化配置的重要手段。多年來，居住用地價格過高、工業用地價格過低，導致資源利用效率降低、產業結構失衡，影響民生事業和經濟持續健康發展。對這個問題，各級政府要引起高度重視，切實加強土地供需調節，加快構建居住用地和工業用地合理比價調節機制，促進地價合理回歸和土地市場健康發展。
（五）系統安排建立城鄉統一建設用地市場的配套措施
建立城鄉統一建設用地市場涉及重大利益格局調整，事關全局、意義重大、政策性強，是一項極為復雜的系統工程。必須切實加強領導，堅持培育扶持和嚴格管控相結合，從法制建設、用途管制、確權登記、市場管控、共同責任等方面整體設計、配套推進。
1.加快推進相關法律法規修改和制度建設。這是建立城鄉統一建設用地市場的首要任務。要在深入研究重大問題和系統總結各地改革實踐經驗的基礎上，抓緊修改《中華人民共和國物權法》、《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國擔保法》、《中華人民共和國城市房地產管理法》等法律法規。同時，加快推進建立統一建設用地市場的相關制度建設。抓緊研究出台農村集體經營性建設用地流轉條例、農村集體土地徵收補償安置條例。改革完善土地稅制，合理調節農村集體建設用地流轉收益，促進城鄉建設用地市場繁榮發展。
2.全面落實用途管制要求。這是建立城鄉統一建設用地市場的重要前提。以第二次全國土地調查和年度土地利用變更調查數據為基礎，以土地利用總體規劃為依託，綜合各類相關規劃，加快建立完善國土空間規劃體系，明確城鄉生產、生活和生態功能區范圍，充分考慮新農村建設、現代農業發展和農村二、三產業發展對建設用地的合理需求，為建立城鄉統一的建設用地市場提供用途管制和規劃安排。
3.扎實做好城鄉建設用地確權登記發證工作。這是建立城鄉統一建設用地市場的重要基礎。加強農村地籍調查，盡快完成農村集體建設用地、宅基地和城鎮國有建設用地的確權登記發證工作。加快建立城鄉建設用地統一登記信息查詢系統。抓緊研究制定不動產統一登記條例。
4.嚴格對城鄉統一建設用地市場的管控。這是建立城鄉統一建設用地市場的重要保障。深化農地轉用計劃和審批管理制度改革。建立健全農村集體建設用地節約集約標准體系。加強城鄉建設用地供應和利用的統計監測和形勢分析。切實發揮土地儲備對建設用地市場的調控功能。對現有違法違規城鄉建設用地開展全面清查並研究制定處理政策。加強新形勢下對城鄉建設用地違法違規行為的執法監察。加強基層國土資源管理機構和能力建設。
5.協力構建共同責任機制。這是建立城鄉建設用地市場的重要措施。充分發揮方方面面的積極性、主動性和創造性，形成推進合力。必須堅持黨的領導，人大、政府、政協等各負其責；必須加強部門聯動、政策協調，健全統籌協調推進改革的工作機制，統籌規劃和協調重大改革；必須充分相信群眾、依靠群眾，切實發揮農村集體經濟組織的主體作用，增強其履行農村集體土地所有者職責和維護農民土地權益的能力。

⑷ 為什麼要建立城鄉統一的建設用地市場

我國土地要素市場發展還不完善，城鄉之間發展不平衡、不統一，特別是集體建內設用地基本被排斥容在土地市場之外。現行法律嚴格限制了集體土地非農建設的使用范圍，集體經濟組織成員可以使用本集體經濟組織的土地辦企業或建住房，但不得出讓、轉讓或出租集體土地使用權。按照城鄉統籌發展的要求，改革農村集體建設用地使用制度，推動農村經營性集體建設用地在符合規劃的前提下進入市場，與國有建設用地享有平等權益，有利於逐步形成反映市場供求關系、資源稀缺程度、環境損害成本的土地價格形成機制，建立與城鎮地價體系相銜接的集體建設用地地價體系，充分發揮市場配置土地的基礎性作用。

隨著工業化、城鎮化的發展，農村集體建設用地的資產價值已充分顯現出來。以公開規范的方式轉讓農村集體建設用地土地使用權，可以防止以權力扭曲集體土地的流轉價格，有利於充分挖掘集體建設用地的巨大潛力，有利於形成統一、開放、競爭、有序的城鄉建設用地市場體系。

⑸ 城鄉用地、城市用地、城市建設用地之間什麼關系

是這樣的，就是像你說的：城鄉用地包括建設和非建設用地，建設用地里包括城市建設用地和鄉鎮建設用地。而城市用地只包括城市建設用地和城市非建設用地，就比城鄉用地少了鄉鎮建設用地和非建設用地兩部分。

⑹ 建設用地與城鄉建設用地區別

依據土地規劃分類，建設用地包括城鄉建設用地、交通水利用地和其他建設用地。城鄉建設用地是建設用地之中的一部分。

⑺ 城鄉一體化發展與土地制度改革

國家發展和改革委員會經濟體制綜合改革司司長孔涇源

一、經過30年改革之後，從城鄉一體化發展的角度看問題，我們如何審視我國的城鄉土地關系

從農地經營制度看，我們改變了傳統計劃經濟體制下的人民公社制度，建立起了以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，這是我國已經以法定形式確定下來的必須長期加以堅持的農村基本經營制度。

在農地制度之外的建設用地方面，雖然農村內部或多或少地引入了市場配置資源的機制，但城市從農村獲得建設用地，按照現行法律規定，依然是先以較低甚至極低的價格征歸國有，然後再投入市場，變成城市或國家建設用地。這里存在著由農村向城市的利益輸送問題。無論從局部還是從全局看，國家、城市與農村的利益分配都存在著嚴重的扭曲與不公問題。

這種體制的長期延續，帶來了一系列的利益和矛盾。

（一）政府會「理性」地以地生財

由於比較效益的存在，國家或城市政府出於發展工業、經營市政、繁榮城市等諸多考慮，本身就會盡可能地取得土地。加上土地徵收價格與土地市場價格的巨大差異，盡可能多地獲取土地及其收益是不可抑制的利益沖動。

（二）抑制資源要素價格來發展非農產業

利用土地價格杠桿，尤其是低廉的征地價格，在用地問題上寬打窄用甚至寬打寬用亦在情理之中。這種制度設定顯然侵害了農民利益，扭曲了利益關系，不利於節約集約用地。

（三）城市優先發展戰略不可能改變

城鄉建設用地市場的分割和土地二級市場增益向非農產業和城市建設的轉移，不僅使歷史上已然形成的城鄉二元結構和城鄉差別依然故我，而且也是若干年來城鄉差距進一步拉大的重要原因。這種情形不改變，無論怎樣強調「三農」的地位，城市優先的客觀態勢將難以改觀。

（四）這種制度安排損失的不只是土地使用效率

由於政府能夠合法地通過征地方式取得廉價的土地，使之在用地價格的博弈上有較大的迴旋餘地，這就有可能以農民群眾的利益、不同層級政府的利益、市場競爭的公平環境等為代價，來招商引資或進行其他用地安排，除會導致土地和效率損失之外，或許還有從市場競爭、地區競爭的公平性到政府的公正性與公信力的損失。

二、經過30年改革開放之後，這種城鄉土地關系即用地體制還能否延續或會遇到哪些方面的挑戰

（一）市場法則的約束

盡管政府具有徵地權力和壟斷二級市場的地位，土地的真實價格往往難以實現，但面對市場主體用地競爭的格局以及次級市場對土地價格的反應，包括政府、農民等在內的各前置主體都有呼喚、發現乃至實現土地真實價格的要求，這也是逐步統一城鄉建設用地市場的動力所在。

（二）比較利益的約束

由於工業化、城市化加快發展，與之相關的非農產業和基礎設施建設加快，農地轉為非農用地的速度也隨之加快。在一些地區尤其是城市周邊地區，以地生財或發展非農產業的機會迅速上升，農民不再滿足於單純的農轉非的就業安排，強烈要求分享土地收益，已轉為城市居民的甚至要求實行「非轉農」。

（三）資源短缺的約束

土地資源是不可再生的資源，征一畝地就少一畝地。而且適合工業和城市發展的土地都在較為平坦的地區，這些地區往往也是耕地比較集中的地區。土地使用不可能長期以粗放式的方式進行開發，更不可能永遠以征地方式來進行資源配置。

（四）利益沖突的約束

傳統的土地配置理所當然地侵蝕了農民利益，得益更多的是當地政府或相關用地者。由此派生的利益沖突與矛盾，隨著工業化、城市化發展會日益突出。近年來由此引發的群體性事件不在少數，也惡化了干群關系，損害了政府的公信力。

三、如何建立適應社會主義市場經濟要求、城鄉統一的建設用地制度

按照社會主義市場經濟的要求，統一配置城鄉建設用地資源，至少需要解決這幾個方面的問題：

（1）對市場主體加以界定。農村土地主體究竟是政府還是農民集體，這個問題不解決，市場配置資源就是一句空話，其他利益主體隨時都可以插手其間。

（2）必須解決市場統一配置土地資源的體制機制。不同地區土地資源的需求是不一樣的，城市周邊與窮鄉僻壤、東部和中西部的土地資源的價格也是不一樣的，市場統一配置資源就是要在較大范圍內使用土地，以最有效率、節約集約方式或機制，將有限的土地配置到急需用地、產業集群程度較高的地區。

（3）必須建立起相應的組織體系和交易平台。在改革試驗中，一些地區開始試行這樣或那樣的機構，但說到底，還要從政策法規和約束交易雙方的制度層面進行基礎性建設，包括現行法規的修訂和完善，以及建立健全土地市場交易機制和交易平台。否則，市場就無規則可循，發現價格就沒有體制基礎。

（4）要建立利益共享機制。土地收益不簡單地是哪個地區或哪個群體的獨有收益，建設用地投入市場後，其增值收益要在國家、集體和農民之間進行合理分配。比如，在英國，土地用途可以改變，土地使用權可以轉讓，但因為其他外部條件變化而增加土地收益，國家會徵收發展稅。

（5）要健全土地規劃管理機制。因為土地不是簡單的商品，而是不可再生的稀缺資源，要嚴格保護耕地，使土地利用與經濟社會發展乃至生態環境相協調，必須進行規劃管理和用途監管。

四、重新構建城鄉土地關系必須注意的幾個問題

（一）處理好改革創新和依法行政的關系

一方面，我們要重建城鄉土地關系，要打破舊的體制，改革舊的法規。另一方面，在現行的法律法規中，主要制度和核心部分依然是合理的，在這方面要審慎地處理好依法行政和改革創新的關系。

（二）處理好敢闖敢試與風險管理的關系

即一方面在改革上要提倡敢闖敢試，盡快完善制度，另一方面對不可預測的風險，要進行有效防範，必要時進行改革試驗項目管理。

（三）處理好保護耕地與發展建設之間的關系

這個關系將會是長期困擾我們、又必須解決好的一個問題。

（四）處理好局部利益和全局利益的關系

有些建設項目或者建設用地從局部看是必需的，但是從全局看很可能就會影響大局或可持續發展。

（五）有相應的區域政策

因為不同的地區土地的稀缺程度、土地質量和可開發性是不一樣的，其用途及效益也會有很大的差別。