建立城鄉統一的建設用地市場

❶ 如何理解十八屆三中全會提出的健全城鄉發展一體化機制

城鄉發展不平衡不協調，是我國經濟社會發展存在的突出矛盾，是全面建成小康社會、加快推進社會主義現代化必須解決的重大問題。改革開放以來，我國農村面貌發生了翻天覆地的變化。但是，城鄉二元結構沒有根本改變，城鄉發展差距不斷拉大趨勢沒有根本扭轉。根本解決這些問題，必須推進城鄉發展一體化。
必須健全體制機制，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果。
健全城鄉發展一體化體制機制的改革舉措。一是加快構建新型農業經營體系。主要是堅持家庭經營在農業中的基礎性地位，鼓勵土地承包經營權在公開市場上向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉，鼓勵農村發展合作經濟，鼓勵和引導工商資本到農村發展適合企業化經營的現代種養業，允許農民以土地承包經營權入股發展農業產業化經營等。二是賦予農民更多財產權利。主要是依法維護農民土地承包經營權，保障農民集體經濟組織成員權利，保障農戶宅基地用益物權，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓試點。三是推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置。主要是保障農民工同工同酬，保障農民公平分享土地增值收益；完善農業保險制度；鼓勵社會資本投向農村建設，允許企業和社會組織在農村興辦各類事業；統籌城鄉義務教育資源均衡配置，整合城鄉居民基本養老保險制度、基本醫療保險制度，推進城鄉最低生活保障制度統籌發展，穩步推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋，把進城落戶農民完全納入城鎮住房和社會保障體系。

❷ 集體建設用地的統一市場

土地是最重要的生產要素之一 。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關於全面深化改革若乾重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出建立城鄉統一的建設用地市場，明確了深化農村土地制度改革的方向、重點和要求，對於全面建立土地有償使用制度、構建現代市場體系、發揮市場在資源配置中的決定性作用；對於緩解城鄉建設用地供需矛盾、優化城鄉建設用地格局、提高城鄉建設用地利用水平、促進政府職能和發展方式轉變；對於切實維護農民土地權益、促進城鄉統籌發展、保持社會和諧穩定，都將產生廣泛而深遠的影響。學習理解中央關於建立城鄉統一的建設用地市場的精神，概括起來主要有三個方面。 《決定》的一個亮點，就是進一步擴大了土地的權能，不僅允許土地承包經營權抵押、擔保，而且賦予了農村集體經營性建設用地與國有建設用地平等的地位和相同的權能。《決定》提出：「在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價」，「完善土地租賃、轉讓、抵押二級市場。」這為建立城鄉統一的建設用地市場提供了制度保障。
（一）完善農村集體經營性建設用地權能是治本之策
現代市場經濟是統一開放、公平競爭的經濟，要求各類要素平等交易，農村集體經營性建設用地作為重要的生產要素也不例外。長期以來，農村集體土地所有權與國有土地所有權地位不對等、集體建設用地產權不明晰、權能不完整、實現方式單一等問題已經成為統籌城鄉發展的制度性障礙。法律規定，農村集體所有土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用於非農建設，農村集體建設用地不能單獨設立抵押。除農村集體和村民用於興辦鄉鎮企業、村民建設住宅和鄉 （鎮）村公共設施和公益事業外，其他任何建設不能直接使用集體土地，都要通過徵收程序將集體土地變為國有建設用地。法律限制過多，導致農村集體建設用地財產權利實現渠道受阻，制約了農村集體建設用地市場建設，農民土地權益受到損害。多年來特別是黨的十七屆三中全會以來，一些地方積極開展集體建設用地和宅基地改革探索，取得了重要進展，廣東、安徽、湖北等省先後出台了全省性的規范集體建設用地流轉的規定，為完善農村集體建設用地權能奠定了實踐基礎。
（二）堅持同等入市、同權同價
為解決上述突出問題，《決定》在深入總結國內外經驗的基礎上提出，農村集體經營性建設用地實行同等入市、同權同價。同等入市意味著農村集體經營性建設用地可以與國有建設用地以平等的地位進入市場，可以在更多的市場主體間、在更寬的范圍內、在更廣的用途中進行市場交易，為完善農村集體經營性建設用地權能指明了方向；同權同價意味著農村集體經營性建設用地享有與國有建設用地相同的權能，在一級市場中可以出讓、租賃、入股，在二級市場中可以租賃、轉讓、抵押等，為完善農村集體經營性建設用地權能提供了具體明確的政策依據。這必將為深化農村土地制度改革注入強大動力，進而開啟農村土地制度改革的破冰之旅。
（三）嚴格用途管制和用地規劃管理
《決定》強調，農村集體經營性建設用地入市要以嚴格用途管制、符合用地規劃為前提。建設用地具有較強的不可逆性，實現土地資源的優化配置，既要發揮看不見的手的作用，也要發揮看得見的手的作用。要堅持兩手抓，兩手都要硬。實行用途管制是世界大多數國家的通行做法，這是確保土地利用經濟效益、社會效益、生態效益相統一的根本途徑，是統籌經濟發展與耕地保護的重要舉措。無論是國有建設用地還是農村集體經營性建設用地都要遵守用途管制和用地規劃。 征地制度既是國有建設用地市場建設的基本制度，也關繫到農村集體經營性建設用地市場發展的空間，更關繫到農民的切身利益。為了貫徹落實黨的十八大報告提出的要求，切實解決征地中存在的突出問題，在總結征地制度改革經驗的基礎上，《決定》指出了深化征地制度改革的方向和重點任務，就是縮小征地范圍，規范征地程序，完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制
（一）解決征地問題的根本出路在於深化改革
多年來，土地徵收制度在保障我國工業化、城鎮化對建設用地的需求方面作出了歷史性貢獻。但在實踐中，現行征地制度暴露出一系列突出問題。隨著征地規模和被征地農民數量的逐年增加，引發的社會矛盾也逐年增多，導致涉及征地的信訪居高不下，群體性事件時有發生，社會風險加劇。這既與現行法律法規執行不到位有關，也與征地范圍過寬、征地補償標准偏低、安置方式單一、社會保障不足、有效的糾紛調處和裁決機制缺乏有關。征地引發的問題，核心是利益，根子在制度，出路在改革。按照黨的十七屆三中全會深化征地制度改革的要求，各省（區、市）制訂公布並實行征地統一年產值標准和區片綜合地價，較大幅度提高被征地農民的補償標准並建立定期調整機制；一些地方積極開展征地制度改革試點，探索縮小征地范圍和留地安置等讓被征地農民分享增值收益的多種方式，為改革征地制度奠定了基礎。
（二）縮小征地范圍，規范征地程序，完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制
這與黨的十七屆三中全會關於深化征地制度改革的要求是一脈相承的。縮小征地范圍，就是按照《中華人民共和國憲法》規定的精神，將征地界定在公共利益范圍內，逐步減少強制征地數量，從源頭上減少征地糾紛的產生，同時也為建立農村集體經營性建設用地市場留出充足空間。規范征地程序，就是通過改革完善征地審批、實施、補償、安置、爭議調處裁決等程序，強化被征地農民的知情權、參與權、收益權、申訴權、監督權，進一步規范和約束政府的征地行為，防止地方政府濫用征地權。完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制，就是從就業、住房、社會保障等多個方面採取綜合措施維護被征地農民權益，使被征地農民生活水平有提高、長遠生計有保障，確保社會和諧穩定。
（三）建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益
這體現了黨的十八大報告關於提高被征地農民在土地增值收益中所佔比例的要求，意味著被征地農民集體和個人除了得到土地合理補償外，還能通過一定方式分享一定比例的增值收益，並且所獲得的增值收益要向個人傾斜。這不僅是重大的理論創新，也是維護被征地農民利益的強有力舉措，必將進一步深化征地制度改革，為切實解決征地突出矛盾、促進社會和諧穩定奠定製度基礎。同時，建立土地增值收益分配機制，要求我們將深化征地制度改革與建立農村集體經營性建設用地市場統籌考慮，同步研究、系統設計、協調推進，平衡好相關各方的利益關系，確保改革平穩推進。 改革開放以來，我國城鎮國有建設用地市場建設從無到有、從小到大、從無序到規范，取得了明顯成效，但農村集體建設用地市場發展不平衡、不規范的問題十分突出，城鄉建設用地市場呈現明顯的二元特點。《決定》提出，建立城鄉統一的建設用地市場，為今後土地制度改革指明了方向。建立城鄉統一的建設用地市場是一項長期艱巨的任務，需要深入研究、系統設計，區分輕重緩急，分步實施、配套推進，不斷把改革引向深入。基本要求是統籌城鎮建設用地與農村集體建設用地和宅基地，統籌增量建設用地與存量建設用地，實行統一規劃，遵循統一規則，建設統一平台，強化統一管理，形成統一、開放、競爭、有序的建設用地市場體系。
（一）規范農村集體經營性建設用地流轉
隨著社會主義市場經濟的發展，農村集體建設用地和宅基地有了較大增值空間，自發隱形無序流轉十分普遍，城鄉結合部尤為突出。由於這種流轉不符合法律規定，缺少有效監管措施和辦法，存在巨大法律風險，一旦發生糾紛，集體建設用地和宅基地所有者、使用者的權益都難以得到有效保護。要借鑒國有建設用地管理的經驗，加快建立農村集體經營性建設用地流轉制度，並將農村集體經營性建設用地交易納入已有國有建設用地市場等交易平台，促進公開公平公正和規范交易。大力培育和發展城鄉統一建設用地市場信息、交易代理、市場咨詢、地價評估、土地登記代理、糾紛仲裁等服務機構。
（二）切實維護農民宅基地用益物權
《決定》提出：「保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道。」當前農村宅基地問題十分突出，一是農村宅基地取得困難，違法點多面廣，治理難度大；二是退出機制不健全，既造成宅基地閑置，也影響農民財產權益的實現，在一定程度上阻礙了農民順利進城落戶。這既有管理不到位的因素，也有制度和政策不適應的問題。維護農民宅基地用益物權，推動農民增加財產性收入，必須改革完善宅基地制度，在確保農民住有所居前提下，賦予農民宅基地更完整的權能，並積極創造條件，將其逐步納入城鄉統一的建設用地市場。
（三）進一步擴大市場配置國有土地的范圍
《決定》指出，「減少非公益性用地劃撥」，「完善土地租賃、轉讓、抵押二級市場」。就是要讓市場在國有建設用地配置中發揮更大作用。雖然國有土地有償使用推行多年，但重點是在新增建設用地，大量存量建設用地屬於劃撥用地，劃撥用地比例依然偏高，存量劃撥用地的盤活還存在政策障礙，二級市場的作用尚未充分發揮。同時，在新增建設用地中經營性基礎設施用地等尚未納入有償使用范疇。從未來發展趨勢看，新增建設用地增長將受到嚴格制約，存量建設用地的盤活將成為建設用地供給主要來源。因此，在進一步擴大國有建設用地市場配置新增建設用地范圍的同時，必須大力發展和規范完善租賃、轉讓、抵押二級市場，鼓勵支持盤活存量建設用地，為建設資源節約型社會、促進經濟結構調整和發展方式轉變作出積極貢獻。
（四）建立建設用地合理比價調節機制
《決定》要求：「建立有效調節工業用地和居住用地合理比價機制，提高工業用地價格。」價格是實現土地資源優化配置的重要手段。多年來，居住用地價格過高、工業用地價格過低，導致資源利用效率降低、產業結構失衡，影響民生事業和經濟持續健康發展。對這個問題，各級政府要引起高度重視，切實加強土地供需調節，加快構建居住用地和工業用地合理比價調節機制，促進地價合理回歸和土地市場健康發展。
（五）系統安排建立城鄉統一建設用地市場的配套措施
建立城鄉統一建設用地市場涉及重大利益格局調整，事關全局、意義重大、政策性強，是一項極為復雜的系統工程。必須切實加強領導，堅持培育扶持和嚴格管控相結合，從法制建設、用途管制、確權登記、市場管控、共同責任等方面整體設計、配套推進。
1.加快推進相關法律法規修改和制度建設。這是建立城鄉統一建設用地市場的首要任務。要在深入研究重大問題和系統總結各地改革實踐經驗的基礎上，抓緊修改《中華人民共和國物權法》、《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國擔保法》、《中華人民共和國城市房地產管理法》等法律法規。同時，加快推進建立統一建設用地市場的相關制度建設。抓緊研究出台農村集體經營性建設用地流轉條例、農村集體土地徵收補償安置條例。改革完善土地稅制，合理調節農村集體建設用地流轉收益，促進城鄉建設用地市場繁榮發展。
2.全面落實用途管制要求。這是建立城鄉統一建設用地市場的重要前提。以第二次全國土地調查和年度土地利用變更調查數據為基礎，以土地利用總體規劃為依託，綜合各類相關規劃，加快建立完善國土空間規劃體系，明確城鄉生產、生活和生態功能區范圍，充分考慮新農村建設、現代農業發展和農村二、三產業發展對建設用地的合理需求，為建立城鄉統一的建設用地市場提供用途管制和規劃安排。
3.扎實做好城鄉建設用地確權登記發證工作。這是建立城鄉統一建設用地市場的重要基礎。加強農村地籍調查，盡快完成農村集體建設用地、宅基地和城鎮國有建設用地的確權登記發證工作。加快建立城鄉建設用地統一登記信息查詢系統。抓緊研究制定不動產統一登記條例。
4.嚴格對城鄉統一建設用地市場的管控。這是建立城鄉統一建設用地市場的重要保障。深化農地轉用計劃和審批管理制度改革。建立健全農村集體建設用地節約集約標准體系。加強城鄉建設用地供應和利用的統計監測和形勢分析。切實發揮土地儲備對建設用地市場的調控功能。對現有違法違規城鄉建設用地開展全面清查並研究制定處理政策。加強新形勢下對城鄉建設用地違法違規行為的執法監察。加強基層國土資源管理機構和能力建設。
5.協力構建共同責任機制。這是建立城鄉建設用地市場的重要措施。充分發揮方方面面的積極性、主動性和創造性，形成推進合力。必須堅持黨的領導，人大、政府、政協等各負其責；必須加強部門聯動、政策協調，健全統籌協調推進改革的工作機制，統籌規劃和協調重大改革；必須充分相信群眾、依靠群眾，切實發揮農村集體經濟組織的主體作用，增強其履行農村集體土地所有者職責和維護農民土地權益的能力。

❸ 為什麼要建立城鄉統一的建設用地市場

我國土地要素市場發展還不完善，城鄉之間發展不平衡、不統一，特別是集體建內設用地基本被排斥容在土地市場之外。現行法律嚴格限制了集體土地非農建設的使用范圍，集體經濟組織成員可以使用本集體經濟組織的土地辦企業或建住房，但不得出讓、轉讓或出租集體土地使用權。按照城鄉統籌發展的要求，改革農村集體建設用地使用制度，推動農村經營性集體建設用地在符合規劃的前提下進入市場，與國有建設用地享有平等權益，有利於逐步形成反映市場供求關系、資源稀缺程度、環境損害成本的土地價格形成機制，建立與城鎮地價體系相銜接的集體建設用地地價體系，充分發揮市場配置土地的基礎性作用。

隨著工業化、城鎮化的發展，農村集體建設用地的資產價值已充分顯現出來。以公開規范的方式轉讓農村集體建設用地土地使用權，可以防止以權力扭曲集體土地的流轉價格，有利於充分挖掘集體建設用地的巨大潛力，有利於形成統一、開放、競爭、有序的城鄉建設用地市場體系。

❹ 城鄉一體化發展與土地制度改革

國家發展和改革委員會經濟體制綜合改革司司長孔涇源

一、經過30年改革之後，從城鄉一體化發展的角度看問題，我們如何審視我國的城鄉土地關系

從農地經營制度看，我們改變了傳統計劃經濟體制下的人民公社制度，建立起了以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，這是我國已經以法定形式確定下來的必須長期加以堅持的農村基本經營制度。

在農地制度之外的建設用地方面，雖然農村內部或多或少地引入了市場配置資源的機制，但城市從農村獲得建設用地，按照現行法律規定，依然是先以較低甚至極低的價格征歸國有，然後再投入市場，變成城市或國家建設用地。這里存在著由農村向城市的利益輸送問題。無論從局部還是從全局看，國家、城市與農村的利益分配都存在著嚴重的扭曲與不公問題。

這種體制的長期延續，帶來了一系列的利益和矛盾。

（一）政府會「理性」地以地生財

由於比較效益的存在，國家或城市政府出於發展工業、經營市政、繁榮城市等諸多考慮，本身就會盡可能地取得土地。加上土地徵收價格與土地市場價格的巨大差異，盡可能多地獲取土地及其收益是不可抑制的利益沖動。

（二）抑制資源要素價格來發展非農產業

利用土地價格杠桿，尤其是低廉的征地價格，在用地問題上寬打窄用甚至寬打寬用亦在情理之中。這種制度設定顯然侵害了農民利益，扭曲了利益關系，不利於節約集約用地。

（三）城市優先發展戰略不可能改變

城鄉建設用地市場的分割和土地二級市場增益向非農產業和城市建設的轉移，不僅使歷史上已然形成的城鄉二元結構和城鄉差別依然故我，而且也是若干年來城鄉差距進一步拉大的重要原因。這種情形不改變，無論怎樣強調「三農」的地位，城市優先的客觀態勢將難以改觀。

（四）這種制度安排損失的不只是土地使用效率

由於政府能夠合法地通過征地方式取得廉價的土地，使之在用地價格的博弈上有較大的迴旋餘地，這就有可能以農民群眾的利益、不同層級政府的利益、市場競爭的公平環境等為代價，來招商引資或進行其他用地安排，除會導致土地和效率損失之外，或許還有從市場競爭、地區競爭的公平性到政府的公正性與公信力的損失。

二、經過30年改革開放之後，這種城鄉土地關系即用地體制還能否延續或會遇到哪些方面的挑戰

（一）市場法則的約束

盡管政府具有徵地權力和壟斷二級市場的地位，土地的真實價格往往難以實現，但面對市場主體用地競爭的格局以及次級市場對土地價格的反應，包括政府、農民等在內的各前置主體都有呼喚、發現乃至實現土地真實價格的要求，這也是逐步統一城鄉建設用地市場的動力所在。

（二）比較利益的約束

由於工業化、城市化加快發展，與之相關的非農產業和基礎設施建設加快，農地轉為非農用地的速度也隨之加快。在一些地區尤其是城市周邊地區，以地生財或發展非農產業的機會迅速上升，農民不再滿足於單純的農轉非的就業安排，強烈要求分享土地收益，已轉為城市居民的甚至要求實行「非轉農」。

（三）資源短缺的約束

土地資源是不可再生的資源，征一畝地就少一畝地。而且適合工業和城市發展的土地都在較為平坦的地區，這些地區往往也是耕地比較集中的地區。土地使用不可能長期以粗放式的方式進行開發，更不可能永遠以征地方式來進行資源配置。

（四）利益沖突的約束

傳統的土地配置理所當然地侵蝕了農民利益，得益更多的是當地政府或相關用地者。由此派生的利益沖突與矛盾，隨著工業化、城市化發展會日益突出。近年來由此引發的群體性事件不在少數，也惡化了干群關系，損害了政府的公信力。

三、如何建立適應社會主義市場經濟要求、城鄉統一的建設用地制度

按照社會主義市場經濟的要求，統一配置城鄉建設用地資源，至少需要解決這幾個方面的問題：

（1）對市場主體加以界定。農村土地主體究竟是政府還是農民集體，這個問題不解決，市場配置資源就是一句空話，其他利益主體隨時都可以插手其間。

（2）必須解決市場統一配置土地資源的體制機制。不同地區土地資源的需求是不一樣的，城市周邊與窮鄉僻壤、東部和中西部的土地資源的價格也是不一樣的，市場統一配置資源就是要在較大范圍內使用土地，以最有效率、節約集約方式或機制，將有限的土地配置到急需用地、產業集群程度較高的地區。

（3）必須建立起相應的組織體系和交易平台。在改革試驗中，一些地區開始試行這樣或那樣的機構，但說到底，還要從政策法規和約束交易雙方的制度層面進行基礎性建設，包括現行法規的修訂和完善，以及建立健全土地市場交易機制和交易平台。否則，市場就無規則可循，發現價格就沒有體制基礎。

（4）要建立利益共享機制。土地收益不簡單地是哪個地區或哪個群體的獨有收益，建設用地投入市場後，其增值收益要在國家、集體和農民之間進行合理分配。比如，在英國，土地用途可以改變，土地使用權可以轉讓，但因為其他外部條件變化而增加土地收益，國家會徵收發展稅。

（5）要健全土地規劃管理機制。因為土地不是簡單的商品，而是不可再生的稀缺資源，要嚴格保護耕地，使土地利用與經濟社會發展乃至生態環境相協調，必須進行規劃管理和用途監管。

四、重新構建城鄉土地關系必須注意的幾個問題

（一）處理好改革創新和依法行政的關系

一方面，我們要重建城鄉土地關系，要打破舊的體制，改革舊的法規。另一方面，在現行的法律法規中，主要制度和核心部分依然是合理的，在這方面要審慎地處理好依法行政和改革創新的關系。

（二）處理好敢闖敢試與風險管理的關系

即一方面在改革上要提倡敢闖敢試，盡快完善制度，另一方面對不可預測的風險，要進行有效防範，必要時進行改革試驗項目管理。

（三）處理好保護耕地與發展建設之間的關系

這個關系將會是長期困擾我們、又必須解決好的一個問題。

（四）處理好局部利益和全局利益的關系

有些建設項目或者建設用地從局部看是必需的，但是從全局看很可能就會影響大局或可持續發展。

（五）有相應的區域政策

因為不同的地區土地的稀缺程度、土地質量和可開發性是不一樣的，其用途及效益也會有很大的差別。

❺ 如何推進城鄉一體化建設

構建新型農業經營體系，建立健全城鄉一體化產業格局
城鄉發展一體化，首先要推進產業布局一體化，創新農業經營體制，提升農業對城鄉發展一體化的支撐能力，促進城鄉各個產業互動發展，實現農業現代化和新型工業化、信息化、城鎮化同步發展。
改革開放後我國確立了統分結合、雙層經營的農業基本經營體制，農業生產成就舉世矚目。進入新世紀，強農惠農富農政策連續出台，我國糧食產量實現了「十連增」，農民收入增長實現了「十連快」。
但是我們也要看到，隨著農業不斷發展，農村人多地少矛盾加劇，農業發展方式粗放、農業比較效益偏低、農村勞動力大量流動、村莊空心化、人口老齡化、基礎設施不完善等問題凸顯。特別是生產經營組織化程度不高，一家一戶經營難以採用先進科學技術、難以吸納現代生產要素，影響了農業生產效益和種地農民收入。因此，推進農業經營方式創新，構建新型農業經營體系勢在必行。
十八屆三中全會提出，堅持家庭經營在農業發展中的基礎地位，尊重和保障農戶生產經營的主體地位，同時強調培育壯大新型農業生產經營組織，實現家庭經營、集體經營、合作經營、企業經營共同發展，充分激發農業生產潛能，並對農業生產經營體制創新提出了新的改革思路。
在農村土地經營管理上，要求堅持土地產權集體所有，發展壯大集體經濟。要求堅持穩定土地承包關系並保持長久不變，依法維護農民土地承包經營權，賦予農民對承包地佔有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能。要求堅持按照依法自願有償原則，有序流轉土地承包經營權，允許農民以承包地經營權入股發展農業產業化經營，強調承包經營權流轉市場化，鼓勵承包土地在公開市場上向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉，發展多種形式的規模經營。這些決策，明確了土地產權、承包權和使用權分離的界限，澄清了人們對土地權益的模糊認識，有利於克服土地產權虛化的弊端，有利於保障農民土地承包經營的權利，有利於提高土地適度規模經營的效益。
在農業經營方式上，一是鼓勵發展合作經濟，扶持規模化、專業化、現代化經營。在加大政策扶持力度的同時，允許財政項目資金直接投向符合條件的合作社，允許財政補助形成的資產轉交合作社持有和管護，允許合作社開展信用合作。這就為新型合作經濟組織發展提供了更為有利的政策環境。農民合作社作為農村集體經濟的新型實體，可以抓住機遇、培育經營活力、增強發展能力、壯大經濟實力。二是鼓勵工商資本到農村發展適合企業化經營的現代種養業，向農業輸入現代生產要素和經營模式。這表明支持工商資本進入現代農業，但同時要求工商資本與農戶建立緊密的利益聯結機制，積極創建現代農業示範基地，大力培育農產品(000061,股吧)品牌，促進農業產業集群發展，努力提高現代農業的規模化、專業化、標准化、集約化經營水平。

賦予農民更多財產權利，建立健全城鄉一體化利益格局
城鄉發展一體化，核心是城鄉主體權利，構建全體居民共享發展成果的體制機制，形成造福百姓、富裕農民的利益格局。重點是拓展農民增收渠道，增加農民收入來源，盡快扭轉城鄉居民收入差距越拉越大的局面。
改革開放後，隨著家庭承包經營制度的推行、農產品流通體制的改革、鄉鎮企業和個體私營經濟的發展、農村勞動力大規模跨地區跨行業的轉移就業，城鄉二元體制逐步被打破。新世紀以來，取消農業稅、實行農業補貼政策、推進新農村建設，使工農城鄉逐步走向協調發展。
但是，由於多方面因素的影響，農民進城就業空間狹窄，收入難以穩定；農業生產資源束縛趨緊，自然災害和市場風險頻發，增收難度加大；農民的轉移性收入增長緩慢，財產性收入增長乏力，一直是農民增收的薄弱環節。總體上看，農民人均純收入增長幅度近年來高於城市居民，但從絕對數看，農村和城市居民人均收入差距拉大。目前，部分進城農民的身份尚未得到確認，不能充分享受城市的住房、醫療、子女教育等公共服務。
如何讓廣大農民分享現代化發展成果？十八屆三中全會不僅強調健全農業支持保護體系，改革農業補貼制度，完善糧食主產區利益補償機制，讓農民增加種地收入，而且強調賦予農民更多財產性權利，明確提出「兩個保障」：一是保障農民集體經濟組織成員權利。要求積極發展農民股份合作，賦予農民對集體資產股份佔有、收益、有償退出及繼承的權利，分享集體資源和經營性資產的收益。二是保障農民宅基地用益物權。要求通過試點，改革完善宅基地制度，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保和轉讓。同時，明確提出允許進城農民自願有償退出承包地和宅基地，增加農民的財產性收入。還提出深化農村產權制度改革，建立農村產權流轉交易市場，開展農村集體建設用地使用權、土地承包經營權、集體資產產權、林權、股權等各種產權公開、公正流轉交易，促進農業農村資源資本化，讓農民增加財產性收入。這些規定不僅從體制機制上提出了增加農民財產性收入的途徑，而且從工作部署上提出了有操作性的具體措施，拓寬了農民增加收入的渠道，有助於農民和城市居民一樣共享發展成果。

推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，建立健全城鄉一體化基礎設施和公共服務體系
城鄉發展一體化，重點是城鄉基礎設施和公共服務一體化。在二元體制下，城市發展具有明顯的比較優勢。十六大以來，隨著統籌城鄉發展、推進新農村建設，農村基礎設施和公共服務建設不斷加強，全民義務教育制度基本落實，新型農村合作醫療、新型農村社會養老保險實現制度全覆蓋，城鄉統一的社會保障體系初步建立。但由於歷史欠賬較多，農村基礎設施建設總體滯後，城鄉公共服務不均等，農村發展資源短缺、動力不足。這已成為制約城鄉統籌發展和農村可持續發展的瓶頸。
十八屆三中全會強調建立健全統籌城鄉基礎設施和公共服務建設的體制機制，引導更多的現代生產要素流向農村，促進公共資源配置向農村傾斜，統籌城鄉基礎設施建設，推進城鄉基本公共服務均等化。一方面要求維護農民生產要素權利，保障農民工同工同酬，保障農民公平分享土地增值收益，保障金融機構農村存款主要用於農業農村。另一方面鼓勵社會資本投向農村建設，允許企業和社會組織在農村興辦各類事業。
按照十八屆三中全會要求，要加快建立土地、資金和人才資源城鄉平等交換機制和補償機制。在土地方面，切實建立和完善城鄉統一的建設用地市場，進一步改革征地制度，調整土地出讓收益分配關系，提高對農民的征地補償標准和用於農業基礎設施建設的投入比重，保護農民土地權益。在資金方面，既要加大財政投入和政策性金融投入力度，又要發展新型農村金融組織，創新金融產品，同時要引導企業和社會投入農村基礎設施和公共事業建設。在勞動力流動方面，要加快形成城鄉統一的勞動力市場，推進城鄉勞動力同工同酬同保障，逐步實現同城同待遇。此外，要建立以城帶鄉聯動機制，推動城市優質資源向農村延伸，構建統籌城鄉的基礎設施建設體系。加快農村社會事業發展，健全農村基本公共服務制度框架，逐步提高農村基本公共服務的標准和保障水平，形成城鄉基本公共服務一體化。

完善城鎮化健康發展體制機制，建立健全城鄉一體化建設和管理體系
城鄉發展一體化，關鍵是城鄉建設和管理一體化。十八屆三中全會提出要走中國特色新型城鎮化道路，推進以人為核心的城鎮化，推動大中小城市和小城鎮協調發展，產業和城鎮融合發展，促進城鎮化和新農村建設協調推進；優化城市空間結構和管理格局，增強城市綜合承載能力。
改革開放35年來，我國城鎮化步伐不斷加快，城鎮化率已經超過53%，但城鎮化水平與世界發達國家相比還有一定差距，城鎮化發展中存在一些誤區和隱患。如有的地方土地城市化快於人口城市化；有的地方不考慮資源環境承載能力，搞城市化「大躍進」；有的地方農民「被城市化」，沒有真正享受城市居民的權利。我們既要看到城鎮化的巨大潛力和美好前景，積極穩妥推進新型城鎮化，正視和化解「城市病」，又要從國情出發，看到我國農村大量人口要進城，但不可能都進城，更不可能都進大城市，必須在城鎮化過程中同步推進新農村建設。
黨的十八屆三中全會提出，推進城市建設管理創新，要求建立透明的城市建設投融資機制，允許地方政府通過發債等多種方式拓展城市建設融資渠道，允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施建設和運營；並要求完善設市標准，嚴格審批程序，對具備行政區劃調整條件的縣可有序改市，對吸納人口多、經濟實力強的鎮，可賦予同人口和經濟規模相適應的管理權。這個重大決策提出了城市建設投融資體制改革的新思路，也提出了城鎮管理體制改革的新路徑，打破了制約城鎮化建設的投資瓶頸，破解了城鎮行政管理體制改革的難題。
全會還決定推進農業轉移人口市民化，逐步把符合條件的農業轉移人口轉為城鎮居民。要求創新人口管理，加快戶籍制度改革，全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規模。同時要求推進城鎮基本公共服務實現常住人口全覆蓋，把進城落戶農民完全納入城鎮住房和社會保障體系，把在農村參加的養老保險（放心保）和醫療保險規范接入城鎮社保體系。這個重要決策提出了戶籍制度改革和實現公共服務均等化的具體路徑，破解了農民進城遇到的兩個最大難題，既提出了很高的改革目標，也體現出改革思路的科學性、可行性。
一個擁有13億人口的大國實現城鄉一體化，是人類社會發展史上的偉大壯舉，也是長期艱巨的歷史任務。認真貫徹落實黨的十八屆三中全會精神，將有助於我們加快推進城鄉發展一體化，促進全面小康社會建設和社會主義現代化。

❻ 農村集體經營性建設用地是什麼概念

農村集體經營性建設用地 概念：

是指具有生產經營性質的農村建設用地，包括"農村集體經濟組織使用鄉(鎮)土地利用總體規劃確定的建設用地興辦企業或者與其他單位、個人以土地使用權入股、聯營等形式共同舉辦企業、商業所使用的農村集體建設用地，如過去的鄉鎮企業和招商引資用地。

(6)建立城鄉統一的建設用地市場擴展閱讀：

農村集體經營性建設用地，在符合規劃和用途管制的前提下，可以進入城市的建設用地市場，享受和國有土地同等權利。

農村的集體建設用地分為三大類:宅基地、公益性公共設施用地和集體建設經營性用地。

建立城鄉統一的建設用地市場。在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。

縮小征地范圍，規范征地程序，完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制。擴大國有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥。建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。完善土地租賃、轉讓、抵押二級市場。

國新辦2013年12月6日上午10時舉行發布會介紹我國糧食增產農民增收等情況。農業部部長韓長賦在發布會上表示，關於允許農村集體經營性建設用地入市，大家比較關注。

這個問題有些解讀不全面，不能誤解誤讀，一定要把握好，這里有三個限定詞：一是它是集體的經營性建設用地，並不是集體的所有的建設用地，因為農村還有公益性建設用地和宅基地，更不是原來建設用地之外的其他耕地，這是一個限定詞。

二是符合規劃。即使取得土地使用權，要建設什麼也要符合規劃。三是用途管制。概括地說，允許入市的只是農村集體經營性建設用地，必須在符合規劃和用途管制的前提下，農村集體的經營性建設用地才可以出讓、租賃、入股。

❼ 什麼叫市場用地和國有建設用地有什麼區別

市場用地也叫商業用地，是指規劃部門根據城市規劃所規定該宗地塊的用地性版質是用於建設商業用房屋，出讓後權用地的使用年限為40年或50年。
建設用地，是指建造建築物、構築物的土地，是城鄉住宅和公共設施用地，工礦用地，能源、交通、水利、通信等基礎設施用地，旅遊用地，軍事用地等。區別就是建設用地中包含市場用地

❽ 十八屆三中全會後提出的：建立城鄉統一的建設用地市場！具體是什麼意思

統一的意思是指的法律條款等，比如辦理程序和轉讓手續。對農村的農業用地會有影響，對於沒有宅基地的住宅會要求辦理房屋確權，但是不會辦理房本，確權這是確定你的房屋使用權。會對租用的土地進行確權，保障公民對土地的利益。

❾ 探索城鄉統一的土地交易所及運行管理新機制

重慶市國土資源和房屋管理局副局長董建國

農村土地問題是統籌城鄉發展重要的制度性問題。自國家批准重慶市設立統籌城鄉綜合配套改革試驗區以來，市委、市政府按照中央的部署和要求，在國土資源部的指導、支持下，就城鄉土地利用機制、耕地保護模式等方面進行了一系列探索。其中，最具創新意義的大事就是擬設立重慶市農村土地交易所，與重慶市已有的市土地和礦業權交易中心合署辦公，探索建立城鄉統一的土地交易市場。

一、設立農村土地交易所的目的和原則

黨的十七屆三中全會審議通過的《中共中央關於推進農村改革發展若乾重大問題的決定》提出：「逐步建立城鄉統一的建設用地市場，對依法取得的農村集體經營性建設用地，必須通過統一有形的土地市場、以公開規范的方式轉讓土地使用權，在符合規劃的前提下與國有土地享有平等權益。」目前，我國城鄉土地管理二元結構差異顯著。從土地市場體系來看，城市建設用地出讓、轉讓、出租、交易市場經過10多年的建設，已經相對比較完善，而農村土地市場體系尚未建立，土地收益分配方式不明晰；從土地權屬性質來看，國有建設用地使用權和土地承包經營權可以通過出讓、轉讓、出租等方式進行流轉，而農村集體建設用地產權模糊，不具有排他性，使用權流轉受到嚴格限制；從土地價值的實現情況來看，權屬差異導致國有建設用地和集體建設用地「同地不同價」，農村土地資產價值未顯化。城鄉土地二元結構的管理體制限制了城鄉土地的統籌開發和高效利用，有待通過改革和創新土地制度予以解決。另一方面，按戶籍人口計算，2007年末重慶市城鎮人均建設用地84m²，農村人均建設用地153m²，開展農村建設用地減少與城鎮建設用地增加相掛鉤工作大有潛力可挖。重慶市設立農村土地交易所，就是為了學習實踐科學發展觀，貫徹落實黨的十七屆三中全會精神，健全農村土地管理制度，通過市場化途徑，探索建立城鄉統一的建設用地市場，達到優化城鄉土地資源配置、推進土地節約集約高效利用、促進城鄉統籌協調發展的目的。

按照土地管理法律法規的要求，我們在農村土地交易所的整個方案設計中堅持了四個原則：一是堅持穩定完善以家庭聯產承包為基礎、統分結合的農村土地基本經營制度；二是堅持嚴格保護耕地，確保耕地總量不減少、質量不降低，有效保護基本農田；三是堅持城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤，城鄉建設用地總量不增加；四是堅持依法、自願、有償、公開、公平、公正的原則，切實保障農民的合法權益。

二、關於農村土地交易所的機構設置

對農村土地交易所的機構，我們有兩個層面的考慮：

第一個層面是監管層面，成立重慶市農村土地交易監管委員會。由國土資源、農業、林業、規劃、建設、水利、金融、工商、社保等部門負責人組成，負責農村土地交易指導、監督和管理。委員會下設辦公室，負責全市農村土地交易服務機構資質審查、土地指標核發等日常工作。

第二個層面是交易平台層面，由市政府出資成立農村土地交易所。農村土地交易所在市農村土地交易監管委員會領導下，在市土地行政主管部門指導下，建立全市土地交易信息庫，發布交易信息，提供交易場所，辦理交易事務。就性質上講，農村土地交易所是一個非營利性事業法人機構，但實行企業化管理，按照現代企業制度要求，規范設置法人治理結構，比如設立董事會、監事會及經理層，實行現代企業管理模式。

為提高交易效率，減少交易成本，我們打算在區（縣）設立農村土地交易所的代理機構，就近受理土地交易申請，提供信息發布、登記等服務。

三、關於農村土地交易所的交易品種

按我們的設計，農村土地交易所里交易地宗和指標兩個品種，或者說有「實盤」和「虛盤」。「實盤」即土地使用權的交易，包括：一是耕地等農業生產用地承包經營權交易。農業生產用地承包經營權交易時，附著於該土地上的構築物及其附屬設施一並交易。二是林業用地使用權或承包經營權交易。林業用地使用權或承包經營權交易時，生長在該土地上的林木所有權一並交易。三是鄉鎮企業用地、農村公共設施和農村公益事業建設用地等農村集體建設用地的使用權交易。農村集體建設用地使用權交易時，附著於該土地上的建築物、構築物及其附屬設施一並交易。四是荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農村未利用地使用權或承包經營權交易。五是農村土地使用權或承包經營權折資入股後的股權或收益分配權交易。股權或收益分配權交易時，原土地實物及其附著物的相關權屬一並交易。目前，在重慶和全國，「實盤」交易已經以不同形式在進行，重慶市農村土地交易所的職責主要是發布交易信息、提供交易場所、規范交易行為、保障交易權益等。

農村土地交易所制度創新和方案設計的重點是城鄉建設用地指標交易即「虛盤」。土地指標交易的制度設計，是嚴格在國家法律法規框架內進行的，它的意義和作用包括：

一是有效保護耕地，確保耕地總量不減少、質量不降低。與現有「先佔後補」的用地模式相比，我們設計的建設用地指標交易是「先造地後用地」的模式，對耕地的保護力度更大，保護效果更好。同時，有效實現城鄉建設用地增減掛鉤，確保建設用地總量不增加。一方面農村閑置土地資源依法有序退出，解決農村建設用地浪費問題；另一方面城市建設用地有比例、有節奏地增加，解決城市建設用地緊張的矛盾，但城鄉建設用地總量不增加。

二是有效實現城市反哺農村、發達地區支持落後地區。土地以指標形式進行交易，實現遠距離、大面積流轉，實現城鄉建設用地增減掛鉤，才能提升農村特別是偏遠地區的土地價值，實現農民增收和城市反哺農村、發達地區支持落後地區的目的。

三是激活城鄉要素市場，完善城鄉市場體系。在現行制度下，農村閑置的集體建設用地是沉睡的資本。在堅持土地用途管制制度的前提下，使土地資源轉化為可以流動的資本，通過土地交易所流動配置，必然帶動城鄉要素市場的發展，有力地促進資本、產權、技術等其他要素市場建設。

四、關於農村土地交易所的運行管理機制

為確保農村土地交易所規范、有序運行，我們准備建立以下六種運行管理機制：

（1）指標總量調控機制。為與現有國有土地管理制度銜接，我們對農村集體建設用地指標交易總量實行計劃調控，原則上每年度指標交易量不超過本年度國家下達的城市建設用地計劃的20%。

（2）指標有效利用機制。為促進土地指標的有效利用，防止土地指標的囤積和炒作，我們規定：土地指標經核發之日起，一年內必須上市交易；首次上市交易之日起，一年內必須與具體用地項目結合使用。否則，由市土地行政主管部門按原土地所在地區當年土地指標基準價格予以收回。

（3）土地分類交易機制。我們以土地用途管制為核心，實行建設用地和農業用地分類交易。農業用地只能在農業范圍內流轉，實行「三個不變」，即農業用地性質不變；集體所有制性質不變；農民家庭承包制不變。在「三個不變」的前提下，農業用地的流轉實際上就是向龍頭企業、種田大戶的流轉。

（4）用地指標分類供給機制。為防止因巨大的購買力差別和級差地租原因，可能導致的建設用地指標向發達區（縣）過度集中而欠發達區縣用地指標緊張的情況，我們准備實行「雙軌制」。一方面，國家年度計劃外的建設用地指標，在農村土地交易所交易，通過市場手段優化配置，實現市場價值，使農民得到實惠。主城區經營性用地和儲備土地，一律通過交易方式獲取指標。另一方面，國家年度計劃內的新增建設用地指標實行獎勵性調配，與各城鎮吸納農民工就業、農村人定居的規模掛鉤，用計劃調配的手段解決公平問題。

（5）農民利益保護機制。為防止農民利益受損，我們在交易過程的幾個重要環節上，都對農民利益作了設計和規定。在申請耕地復墾整理環節中，我們規定：凡農村集體經濟組織申請耕地復墾整理，必須經2/3以上成員或者2/3以上成員代表同意，防止農村集體經濟組織的利益受到損害。凡農戶申請宅基地復墾整理，必須有其他穩定居所、有穩定工作或生活來源，避免宅基地復墾整理交易後出現農民生活困難、流離失所的問題。在申請交易土地指標環節中，我們規定：凡農村集體經濟組織申請交易，必須出具經2/3以上成員或者2/3以上成員代表同意交易的書面材料；凡農村家庭、鄉鎮企業申請交易，必須提交本農村集體經濟組織同意交易的書面材料。在價格確定環節中，我們實行價格保護措施：區（縣）政府根據區域經濟社會發展水平、城鄉規劃與建設、土地市場狀況等情況，制定並公布農村土地的基準地價，農村土地交易價格不得低於政府公布的基準地價。農村土地交易價格低於基準地價時，土地所有者有優先回購權。土地所有者放棄優先回購權時，政府土地儲備機構有優先購買權。在土地交易收益分配環節中，我們規定：對於不同形式的農村土地交易，交易收益按不同的比例在農民和農村集體經濟組織之間分配，農民可獲得絕大部分收益。農村集體經濟組織獲得的土地收益，主要用於農民社會保障和新農村建設等。

（6）不動產統一登記機制。按照《中華人民共和國物權法》確定的不動產統一登記原則，以土地為核心，推進國有土地、農民宅基地、農村集體建設用地、承包地、林地、「四荒地」等不動產的統一登記，為賦予國有土地、集體土地平等的權益，建立城鄉統一的建設用地市場奠定良好的基礎。