城鄉建設用地集約利用

㈠ 城鄉建設用地增減掛鉤的政策效應

隨著城鄉建設用地增減掛鉤實踐的不斷深入，從國家到地方，從國土部門到各級政府，從管理人員到廣大群眾，無不對此項新政策的認識更加深化。其多重效應主要體現在：
第一，增減掛鉤是推進城鄉統籌和社會主義新農村建設的有效機制。
要實現城鄉協調發展，必須向農村地區增加投入，提供更多的公共產品。城鎮建設用地增減掛鉤政策為我們找到了一條很好的途徑，它蘊含著重大的戰略理念。實踐證明，實施增減掛鉤，與土地整治、農業產業化發展相結合，有助於改善農業生產條件，促進農業適度規模經營和農村集體經濟發展。同時，實施農村集體建設用地整理節約的土地，依據級差地租原理調劑使用，按照以城帶鄉、以工補農的要求，將獲得的土地級差收益，用於發展農村集體經濟，以及農村基礎設施和公共服務配套設施等建設，既可增加農民收入，提高當地農民生活水平，又改變了農村落後面貌，推動了新農村建設和城鄉一體化發展。山東、天津、寧夏、四川、江蘇等試點縣區將增減掛鉤與新村建設、農村危房改造相結合，整合各類涉農資金，有效解決了農村飲水、通信服務、清潔能源、衛生改廁、環境保護等難題。
第二，增減掛鉤是促進耕地保護和節約集約用地的重要途徑。
我國耕地保護的基本動力主要來自兩個方面，一是政府主導實施土地開發整理項目，重在以建設促保護，實現耕地數量增加、質量提高；二是建設項目佔用耕地需要履行「占補平衡」義務，立足於耕地本身不能少。筆者認為，「增減掛鉤」是「占補平衡」思路的合理延伸，是將建設用地整理增加的耕地面積等量核定為建設佔用耕地指標，最終實現項目區內耕地面積有增加、質量不降低。江蘇結合增減掛鉤，開展「萬頃良田」建設工程，總建設規模達83萬畝，實施完成後可新增耕地12萬畝。江西、四川、湖北將增減掛鉤作為推進「造地增糧富民工程」、「金土地工程」、「高產農田示範工程」等的重要內容，有效增加了耕地面積。土地的節約集約利用可以表現為少用地，也可以是同樣的土地承載了更多的人口、經濟實體以及更多的建築。「增減掛鉤」的節地效果是雙重的，通過城鄉用地布局的調整，原有的粗放利用被消滅，新的土地以更集約的方式加以利用。據調研統計，實施增減掛鉤平均可節約用地50%左右。
第三，增減掛鉤是優化土地利用結構和空間布局的重要舉措。
在我國的土地政策體系中，土地開發整理的主要功能是解決土地利用形態破碎和零亂問題、增加耕地面積，主要方式是對零散地塊實行歸並、對廢棄地塊實行復墾；耕地佔補平衡政策的主要功能是保護耕地面積，主要方式是要求各地通過農村土地整治、開發未利用土地等途徑，補充相同面積和質量的耕地；集體建設用地流轉政策的主要功能是盤活依法取得的農村集體經營性建設用地，主要方式是通過統一有形的土地市場、公開規范地轉讓土地使用權。但這三項政策均無法根本解決農村房屋和村莊建設用地「散、亂、空」問題，更解決不了城鄉建設用地布局調整優化問題。實施城鄉建設用地增減掛鉤，農村建設用地在規劃的引導下，有計劃地拆建，促進土地在空間上的調整和互換，一定程度上解決了我國農村大部分地區耕地細碎分耕、集體建設用地粗放浪費等問題。
第四，增減掛鉤是深化農村土地管理制度改革的助推器。
「增減掛鉤」涉及土地確權、建設用地布局調整、農民土地權益維護等問題，各地增減掛鉤試點實踐中，圍繞改革農村土地產權制度、規范集體建設用地流轉、構建耕地保護經濟補償機制、建設城鄉統一土地市場、完善土地收益分配機制等，進行了積極探索。如成都市將實施農村集體建設用地整理「節約的建設用地指標掛鉤到符合土地利用總體規劃、城鄉規劃的區域使用，為合法取得集體建設用地」，規定「集體建設用地使用權初次流轉收益大部分歸集體經濟組織所有，縣鄉政府可按一定比例，從流轉收益中提取為城鄉統籌配套建設的資金，用於農業農村發展」。
由於城市缺地，農村缺錢，各地對城鄉建設用地增減掛鉤的熱情很高，正如其他新生事物一樣，增減掛鉤實踐中也出現了一些問題：一是有的地方在國土資源部批准試點之外擅自開展「掛鉤」，擴大了城鎮建設用地規模，在一定程度上沖擊了現行土地利用計劃指標管理，影響了宏觀調控效果。二是在批準的增減掛鉤試點范圍內，一些地方片面追求土地級差收益，違反規定跨縣域調劑使用周轉指標，將節余的指標集中用於中心城市，不利於城鄉統籌發展。三是有的地方村鎮建設規劃滯後，鄉土地規劃修編尚未完成，造成項目區設置與土地利用總體規劃未能充分銜接，增減掛鉤與農業發展、村鎮建設等統籌不夠，降低了增減掛鉤的綜合效益。
這些問題的產生，主要是部分地區對增減掛鉤政策相關規定認識有偏差、做法不規范、管理上存在缺陷。為切實發揮增減掛鉤政策的綜合作用，要在「兩統一、兩堅持、兩完善、兩探索」的基礎上總結經驗，規范推進。 「兩探索」，一是探索形成保障農民權益的制度體系。試點開展初期，國家對農村建設用地整治涉及的權屬調整、補償安置、收益返還等，沒有統一規定，各地自行其是。農民權益的保障、土地財產權利的保護停留在尊重農民意願，取決於地方政府管理水平。下一階段，需要著力於完善制度和建立機制，研究制定土地權屬管理、收益返還使用等具體辦法，探索引入市場評估體系，完善價格形成機制。二是探索完善農村土地整治制度環境。增減掛鉤在很多地方已逐步與土地流轉、土地整治緊密結合，成為農村土地管理制度的一項綜合性改革。亟需探索整合增減掛鉤、土地整治、集體建設用地流轉三種形式的農村土地管理制度改革政策和措施，充分發揮項目整合、資金融合、掛鉤調節的整裝優勢，促進土地資源、資產、資本「三位一體」管理，提高政策的綜合效益。

㈡ 節約集約利用土地規定的規定

節約集約利用土地規定
（2014年3月27日國土資源部第1次部務會議通過） 第一條 為貫徹十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地的基本國策，落實最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約集約用地制度，提升土地資源對經濟社會發展的承載能力，促進生態文明建設，根據《中華人民共和國土地管理法》和《國務院關於促進節約集約用地的通知》，制定本規定。
第二條 本規定所稱節約集約利用土地，是指通過規模引導、布局優化、標准控制、市場配置、盤活利用等手段，達到節約土地、減量用地、提升用地強度、促進低效廢棄地再利用、優化土地利用結構和布局、提高土地利用效率的各項行為與活動。
第三條 土地管理和利用應當遵循下列原則：
（一）堅持節約優先的原則，各項建設少佔地、不佔或者少佔耕地，珍惜和合理利用每一寸土地；
（二）堅持合理使用的原則，盤活存量土地資源，構建符合資源國情的城鄉土地利用新格局；
（三）堅持市場配置的原則，妥善處理好政府與市場的關系，充分發揮市場在土地資源配置中的決定性作用；
（四）堅持改革創新的原則，探索土地管理新機制，創新節約集約用地新模式。
第四條 縣級以上地方國土資源主管部門應當加強與發展改革、財政、城鄉規劃、環境保護等部門的溝通協調，將土地節約集約利用的目標和政策措施納入地方經濟社會發展總體框架、相關規劃和考核評價體系。
第五條 國土資源主管部門應當建立節約集約用地制度，開展節約集約用地活動，組織制定節地標准體系和相關標准規范，探索節約集約用地新機制，鼓勵採用節約集約用地新技術和新模式，促進土地利用效率的提高。
第六條 在節約集約用地方面成效顯著的市、縣人民政府，由國土資源部按照有關規定給予表彰和獎勵。 第七條 國家通過土地利用總體規劃，確定建設用地的規模、布局、結構和時序安排，對建設用地實行總量控制。
土地利用總體規劃確定的約束性指標和分區管制規定不得突破。
下級土地利用總體規劃不得突破上級土地利用總體規劃確定的約束性指標。
第八條 土地利用總體規劃對各區域、各行業發展用地規模和布局具有統籌作用。
產業發展、城鄉建設、基礎設施布局、生態環境建設等相關規劃，應當與土地利用總體規劃相銜接，所確定的建設用地規模和布局必須符合土地利用總體規劃的安排。
相關規劃超出土地利用總體規劃確定的建設用地規模的，應當及時調整或者修改，核減用地規模，調整用地布局。
第九條 國土資源主管部門應當通過規劃、計劃、用地標准、市場引導等手段，有效控制特大城市新增建設用地規模，適度增加集約用地程度高、發展潛力大的地區和中小城市、縣城建設用地供給，合理保障民生用地需求。 第十條 城鄉土地利用應當體現布局優化的原則。引導工業向開發區集中、人口向城鎮集中、住宅向社區集中，推動農村人口向中心村、中心鎮集聚，產業向功能區集中，耕地向適度規模經營集中。
禁止在土地利用總體規劃和城鄉規劃確定的城鎮建設用地范圍之外設立各類城市新區、開發區和工業園區。
鼓勵線性基礎設施並線規劃和建設，促進集約布局和節約用地。
第十一條 國土資源主管部門應當在土地利用總體規劃中劃定城市開發邊界和禁止建設的邊界，實行建設用地空間管制。
城市建設用地應當因地制宜採取組團式、串聯式、衛星城式布局，避免佔用優質耕地。
第十二條 市、縣國土資源主管部門應當加強與城鄉規劃主管部門的協商，促進現有城鎮用地內部結構調整優化，控制生產用地，保障生活用地，提高生態用地的比例，加大城鎮建設使用存量用地的比例，促進城鎮用地效率的提高。
第十三條 鼓勵建設項目用地優化設計、分層布局，鼓勵充分利用地上、地下空間。
建設用地使用權在地上、地下分層設立的，其取得方式和使用年期參照在地表設立的建設用地使用權的相關規定。
出讓分層設立的建設用地使用權，應當根據當地基準地價和不動產實際交易情況，評估確定分層出讓的建設用地最低價標准。
第十四條 促進整體設計、合理布局的建設項目用地節約集約開發。
對不同用途高度關聯、需要整體規劃建設、確實難以分割供應的綜合用途建設項目用地，市、縣國土資源主管部門可以按照一宗土地實行整體出讓供應，綜合確定出讓底價。
綜合用途建設項目用地供應，包含需要通過招標拍賣掛牌的方式出讓的，整宗土地應當採用招標拍賣掛牌的方式出讓。 第十五條 國家實行建設項目用地標准控制制度。
國土資源部會同有關部門制定工程建設項目用地控制指標、工業項目建設用地控制指標、房地產開發用地宗地規模和容積率等建設項目用地控制標准。
地方國土資源主管部門可以根據本地實際，制定和實施更加節約集約的地方性建設項目用地控制標准。
第十六條 建設項目應當嚴格按照建設項目用地控制標准進行測算、設計和施工。
市、縣國土資源主管部門應當加強對用地者和勘察設計單位落實建設項目用地控制標準的督促和指導。
第十七條 建設項目用地審查、供應和使用，應當符合建設項目用地控制標准和供地政策。
對違反建設項目用地控制標准和供地政策使用土地的，縣級以上國土資源主管部門應當責令糾正，並依法予以處理。
第十八條 國家和地方尚未出台建設項目用地控制標準的建設項目，或者因安全生產、特殊工藝、地形地貌等原因，確實需要超標准建設的項目，縣級以上國土資源主管部門應當組織開展建設項目用地評價，並將其作為建設用地供應的依據。
第十九條 國土資源部會同有關部門根據國家經濟社會發展狀況和宏觀產業政策，制定《禁止用地項目目錄》和《限制用地項目目錄》，促進土地節約集約利用。
國土資源主管部門為限制用地的建設項目辦理建設用地供應手續必須符合規定的條件；不得為禁止用地的建設項目辦理建設用地供應手續。 第二十條 各類有償使用的土地供應應當充分貫徹市場配置的原則，通過運用土地租金和價格杠桿，促進土地節約集約利用。
第二十一條 國家擴大國有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥。
除軍事、保障性住房和涉及國家安全和公共秩序的特殊用地可以以劃撥方式供應外，國家機關辦公和交通、能源、水利等基礎設施（產業）、城市基礎設施以及各類社會事業用地中的經營性用地，實行有償使用。
具體辦法由國土資源部另行規定。
第二十二條 經營性用地應當以招標拍賣掛牌的方式確定土地使用者和土地價格。
各類有償使用的土地供應不得低於國家規定的用地最低價標准。
禁止以土地換項目、先征後返、補貼、獎勵等形式變相減免土地出讓價款。
第二十三條 市、縣國土資源主管部門可以採取先出租後出讓、在法定最高年期內實行縮短出讓年期等方式出讓土地。
採取先出租後出讓方式供應工業用地的，應當符合國土資源部規定的行業目錄。
第二十四條 鼓勵土地使用者在符合規劃的前提下，通過廠房加層、廠區改造、內部用地整理等途徑提高土地利用率。
在符合規劃、不改變用途的前提下，現有工業用地提高土地利用率和增加容積率的，不再增收土地價款。
第二十五條 符合節約集約用地要求、屬於國家鼓勵產業的工業用地，可以實行差別化的地價政策。
分期建設的大中型工業項目，可以預留規劃范圍，根據建設進度，實行分期供地。
具體辦法由國土資源部另行規定。
第二十六條 市、縣國土資源主管部門供應工業用地，應當將工業項目投資強度、容積率、建築系數、綠地率、非生產設施佔地比例等控制性指標納入土地使用條件。
第二十七條 市、縣國土資源主管部門在有償供應各類建設用地時，應當在建設用地使用權出讓、出租合同中明確節約集約用地的規定。
在供應住宅用地時，應當將最低容積率限制、單位土地面積的住房建設套數和住宅建設套型等規劃條件寫入建設用地使用權出讓合同。 第二十八條 國家鼓勵土地整治。縣級以上地方國土資源主管部門應當會同有關部門，依據土地利用總體規劃和土地整治規劃，對田、水、路、林、村進行綜合治理，對歷史遺留的工礦等廢棄地進行復墾利用，對城鄉低效利用土地進行再開發，提高土地利用效率和效益，促進土地節約集約利用。
第二十九條 農用地整治應當促進耕地集中連片，增加有效耕地面積，提升耕地質量，改善生產條件和生態環境，優化用地結構和布局。
宜農未利用地開發，應當根據環境和資源承載能力，堅持有利於保護和改善生態環境的原則，因地制宜適度開展。
第三十條 高標准基本農田建設，應當嚴格控制田間基礎設施佔地規模，合理縮減田間基礎設施佔地率。
對基礎設施佔地率超過國家高標准基本農田建設相關標准規范要求的，縣級以上地方國土資源主管部門不得通過項目驗收。
第三十一條 縣級以上地方國土資源主管部門可以依據國家有關規定，統籌開展農村建設用地整治、歷史遺留工礦廢棄地和自然災害毀損土地的整治，提高建設用地利用效率和效益，改善人民群眾生產生活條件和生態環境。
第三十二條 縣級以上地方國土資源主管部門在本級人民政府的領導下，會同有關部門建立城鎮低效用地再開發、廢棄地再利用的激勵機制，對布局散亂、利用粗放、用途不合理、閑置浪費等低效用地進行再開發，對因采礦損毀、交通改線、居民點搬遷、產業調整形成的廢棄地實行復墾再利用，促進土地優化利用。
鼓勵社會資金參與城鎮低效用地、廢棄地再開發和利用。鼓勵土地使用者自行開發或者合作開發。 第三十三條 縣級以上國土資源主管部門應當加強土地市場動態監測與監管，對建設用地批准和供應後的開發情況實行全程監管，定期在門戶網站上公布土地供應、合同履行、欠繳土地價款等情況，接受社會監督。
第三十四條 省級國土資源主管部門應當對本行政區域內的節約集約用地情況進行監督，在用地審批、土地供應和土地使用等環節加強用地准入條件、功能分區、用地規模、用地標准、投入產出強度等方面的檢查，依據法律法規對浪費土地的行為和責任主體予以處理並公開通報。
第三十五條 縣級以上國土資源主管部門應當組織開展本行政區域內的建設用地利用情況普查，全面掌握建設用地開發利用和投入產出情況、集約利用程度、潛力規模與空間分布等情況，並將其作為土地管理和節約集約用地評價的基礎。
第三十六條 縣級以上國土資源主管部門應當根據建設用地利用情況普查，組織開展區域、城市和開發區節約集約用地評價，並將評價結果向社會公開。
節約集約用地評價結果作為主管部門績效管理和開發區升級、擴區、區位調整和退出的重要依據。 第三十七條 縣級以上國土資源主管部門及其工作人員違反本規定，有下列情形之一的，對有關責任人員依法給予處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任：
（一）違反本規定第十七條規定，為不符合建設項目用地標准和供地政策的建設項目供地的；
（二）違反本規定第十九條規定，為禁止或者不符合限制用地條件的建設項目辦理建設用地供應手續的；
（三）違反本規定第二十二條規定，低於國家規定的工業用地最低價標准供應工業用地的；
（四）違反本規定第三十條規定，通過高標准基本農田項目驗收的；
（五）其他徇私舞弊、濫用職權和玩忽職守的行為。 第三十八條 本規定自2014年9月1日起實施。

㈢ （一）優化土地供應，提高土地節約集約利用水平

調整優化存量用地，積極拓展建設用地新空間。首先，土地需求依然處於較為旺盛的時期。2009年以來土地供應加快，2009～2013年年均供應超過55萬公頃，比前一階段（2004～2008年）增加104.3%。我國大多數城市土地供應基本上採用「以需定供，總量不限」的方式，在土地供應總量上基本沒有嚴格的限制，其落實情況反映了土地的需求，從土地供應數據來看，土地需求依然旺盛。其次，我國部分地區開發強度已遠超發達國家，如2012年上海的建設用地已佔市域面積45%左右，而日本開發強度最高的東京都市圈也只有29%。第三，低效用地、閑置土地仍有潛力可挖。據報道，珠海開展的「三清」（清土地、清項目、清政策）工作收回的用地為2013年珠海土地供應提供了三分之一的用地。值得注意的是自2012年起建設用地供應總面積超過批准建設用地面積（圖4-1），存量土地利用潛力有待於進一步挖掘。必須調整優化存量用地，推進工礦廢棄地復墾利用、城市低效用地再開發等各項工作，積極拓展建設用地新空間。

調整優化土地供應結構，提高土地利用綜合效益。首先，近10年我國工礦倉儲用地供地比重明顯降低，由2004年的41.4%降至2013年的28.6%，減少了12.8個百分點；交通運輸用地、公共管理與公共服務用地等涉及民生、公共服務方面的供地比重不同程度提高，分別由2004年的5.2%和10.5%升至2013年的24.6%和12.8%，分別提高了19.5個和2.2個百分點。其次，我國工業用地佔比偏高。據《中國城鄉建設統計年鑒》，2011年我國居住用地是工業用地的1.5倍，同期日本住宅用地佔3.1%，工業用地佔0.4%，住宅用地是工業用地的近8倍。第三，近年我國產業結構調整加快，2013年三次產業比例為10.0∶43.9∶46.1，第三產業比重首次超過第二產業，較10年（2004年）前提高5.7個百分點。隨著產業結構進一步優化，服務業比重將大幅提高，生產性服務業、文化創意產業等高新產業較快發展，土地供應結構將繼續調整。要強化對土地資源統籌管理，大力清理閑置土地，積極建立完善低效用地退出機制、提高節約集約用地水平，發揮土地供應對於經濟結構、產業結構調整的促進作用。

圖4-1 建設用地審批與供應面積對比

㈣ 什麼是城鄉建設用地利用效率低

一、理順土地整治與新農村建設的關系。 土地整治的目的是改善農民的生產生活條件和生態環境，增加有效耕地面積，增加農民就業機會和收入，促進土地利用的有序化和集約化。新農村建設的立足點和著力點在於為農民提供健康、舒適、整潔、有序的人居環境。二者聯系緊密、相輔相成，需確保土地整治與新農村建設科學合理。 二、切實做好新農村建設的規劃管理。 要根據土地利用總體規劃，找准土地整治與新農村建設的結合點，合理編制集鎮和村莊規劃，合理調整集鎮、村莊建設用地結構和布局，按照控制總量、合理布局、節約集約用地、保護耕地的原則，完善並細化村莊和集鎮規劃，嚴格村莊和集鎮規劃管理，對違法、違規、違章建設和審批的堅決依法查處，提高新農村建設規劃的科學性、統一性、全局性和可操作性，強化規劃的協調和銜接工作，確保新農村建設依法、依規、健康有序穩步推進。通過規劃實施，促進村莊科學化、合理化、有序化，改善鎮村生態環境和生產生活條件。 三、努力提高土地整治水平。 在土地整治工作中，應轉變重數量輕質量的觀念，切實把提高耕地質量擺在重要位置。土地整治區要做到田間道路布局合理，水利設施完善，提高耕地保土、保水、保肥的能力，建成旱能灌、澇能排、產能運的高產、穩產農田，提高耕地的綜合生產能力，為推進機械化和規模化經營創造條件。要總結經驗，科學合理編制土地整治規劃，切合實際合理確定建設規模，城鄉建設用地增減掛鉤方面特別要注重項目整治區（拆舊區）與建新區的規模，規劃布局方案，掛鉤周轉指標規模的使用及歸還計劃，制定拆遷補償方案。規劃應制定項目組織管理程序和實施措施，提高土地整治的科學性、合理性和可操作性。 四、強化整治項目的可行性論證。 項目可行性報告和規劃設計必須本著技術上的先進性和適用性，經濟上的合理性和有效性，以及建設的可能性和可行性原則，對多種建設方案進行技術分析與比較論證。對項目建成後的效益進行預測和評估，嚴禁隨意變更規劃設計，廣泛徵求項目區群眾的意見，充分調動群眾的積極性，從而為項目的投資決策提供可靠的投資效益保證，為項目的整個實踐過程提供可靠的技術和群眾的支持。 五、強化土地整治與新農村建設管理。 逐步完善土地整治與新農村建設的實施管理，確保技術行之有效，驗收實事求是，提高政府在群眾中的公信度，增強農民的信任感。在利益分享的過程中，賦予農民對土地完整的使用權，充分調動農民自身參與土地整治和新農村建設工作的積極性。 六、依法推進農村集體建設用地流轉。 提高現有集體建設用地的使用效率，對保護耕地，提高土地利用效率具有重要意義。要在有效維護集體建設用地使用權人合法權益的基礎上，允許農村集體建設用地依法合理有序流轉，使閑置和利用效率低的建設用地得到合理、高效利用，提高土地資源節約集約利用水平。同時，發揮規劃的引導作用，建設用地使用權流轉後，必須按照土地利用總體規劃和城鎮、村莊規劃確定的用途進行利用。 七、著力改善生態環境。 只有生態環境得到全面改善，才能有效提高土地資源的開發利用程度，才能保障人口、資源、環境與農業、社會、經濟協調發展。加快生態環境建設的步伐，強化農村地區能源建設，採取技術、生物和工程措施相結合的方式對生態環境脆弱進行治理，盡快恢復水土保持的生態功能，消除生態脆弱對農田、村莊帶來的隱患。生態環境的好壞是土地整治與新農村建設的關鍵。 八、著力營造良好的輿論環境。 要全方位、多角度地充分利用廣播、電視、標語、報刊、公示牌以及會訓等方式宣傳土地整治與新農村建設的重要意義，使全社會公民尤其是廣大農民群眾從思想上接受並主動參與到土地整治與新農村建設的行動中。同時提倡公眾參與、實行管理民主、建立長期投入機制，依法依規辦事，對重大事項進行民主決策，充分調動農民的積極性和參與性。 九、積極推進土地整治與新農村建設。 各級人民政府應完善目標責任制，把切實搞好土地整治與新農村建設作為經濟社會發展和領導幹部提拔的考核內容。提高認識、與時俱進、開拓創新，逐級建立健全土地整治與新農村建設的統一領導機構，確保資金到位，明確職能分工，共同形成工作合力。 土地整治與新農村建設是時代的發展，歷史的必然，是構建和諧社會以及全面建設小康社會的基礎，是農村現代化的必然要求，是利在當代，功在千秋的偉業。國土資源部門對土地整治與新農村建設責無旁貸，作為主要的實踐者和推動者，要緊緊圍繞新農村建設的目標，加大土地整治力度，為經濟社會的可持續發展和新農村建設提供必要的土地資源保障，為新農村建設作出新的貢獻。

㈤ 淺談城市土地集約利用潛力評價

以土地集約利用為標准，評價現狀城市土地的使用效率和使用潛力，是我們科學管理城市土土地是一種不可再生的資源，是人類賴以生存的物質基礎。城市土地是國土資源的重要組成部分，以土地集約利用為標准，評價現狀城市土地的使用效率和使用潛力，是我們科學管理城市土地、集約利用城市土地、客觀評價城市土地潛力的重要途徑。

1 城市土地集約利用潛力評價必要性

城市土地集約利用是在合理布局、優化用地結構的前提下，通過增加存量土地投入、改善經營管理、充分發揮土地使用潛力等途徑，使土地得到高效的利用，並取得良好的經濟效益。城市土地集約利用潛力評價是以我國土地利用相關的法律法規為依據，結合當地的土地利用規劃、城市規劃和土地定級估價工作，分析城市土地使用的狀況和存在的問題，建立評價土地集約利用程度的指標體系，提示各類城市土地使用效率的差異，最終確定在當前技術經濟條件下可供挖潛土地的數量、類型和分布，並提出挖掘土地使用潛力、進一步提高土地使用效率的途徑和措施。

新中國成立以來，我國城市土地利用基本上屬於粗放狀況，佔用耕地、浪費土地現象嚴重，在用地規模上表現為總量失控、擴展過快，許多城市「攤大餅」式的外延擴張，存在大量閑置用地，造成土地的浪費和資金的沉澱。隨著社會主義市場經濟的發展，城鎮化、工業化進程的加快，將需要大量的城市用地，僅靠新增建設用地來緩解城市土地的供應壓力已不可能。因此，在城市化的過程中，只有走內涵挖潛、集約利用的道路，轉變城市土地粗放的開發經營管理模式，逐步向集約化利用方面轉化，才能實現城市乃至整個國民經濟的可持續發展。從目前我國城市土地集約利用的研究狀況看，尚處在起步階段，一些城市開展了存量土地的現狀調查和潛力分析研究，積累了一些土地集約利用的經驗。但在理論研究和實踐工作中，城市土地利用粗放或集約的概念無統一界定；城市土地集約利用潛力的評價也缺乏科學的評價方法和指標體系，使城市政府和土地管理部門難以作出加大基礎設施投入、提高土地利用效益、鼓勵集約用地的相關供地政策措施。因此，開展城市土地集約利用潛力評價工作，加強政府及土地管理部門對城市土地市場及建設用地的宏觀調控作用，改變城市建設用地利用粗放的現狀，促進城市土地資源的集約化合理利用，建立一套適合我國國情的城市土地集約利用潛力的評價方法和指標體系，顯得十分必要和迫切。這不僅是貫徹土地利用基本國策的重要途徑，而且是解決城市建設用地供需矛盾的重要途徑，同時也是建立科學、合理的用地管理決策系統不可缺少的依據，更是今後我國城市化發展不可動搖的方向。

2 城市土地集約利用潛力評價指標體系設計

2.1 潛力評價指標體系設計原則

（1）綜合性原則。所選擇的評價方法和指標必須從多方面反映城市土地集約利用的內涵。其指標體系的設計應包括反映土地合理利用和可持續利用的程度、城市土地投入強度以及使用強度和使用效率方面的內容。

（2）層次性原則。在不同的地域范圍評價城市土地集約利用潛力時，應針對空間尺度的差異，即城市建成區、功能區和地塊三個不同的空間層次，選擇相應的評價方法和評價指標。

（3）定性分析與定量分析相結合的原則。城市土地集約利用潛力評價應從定性分析入手，同時盡量將影響因素量化，避免任意性；全市宏觀層次的評價可以定性分析為主，定量分析為輔；區片的評價則以定量分析為主，定性分析為輔。

（4）主導因素原則。重點分析對土地集約利用和挖潛起支配作用的主導因素，並將其作為土地使用潛力分類的重要依據。

（5）可操作性原則。評價方法與選用的指標要簡單明確，易於收集，統計口徑一致，指標的獨立性強，要盡量採用現有的統計數據、圖件和土地部門所掌握的資料。

（6）區域性原則。我國城市發展的區域條件千差萬別，評價指標體系的設計應考慮各地實際情況。評價指標採用必選指標和備選指標相結合的評價方法，必選指標是評價時必須使用的指標，用於進行城市之間的比較，備選指標可根據當地的具體情況靈活選用。

2.2 潛力評價指標設計的總體框架

潛力評價指標設計的總體框架，如圖1所示。

圖1 城市土地集約利用潛力評價指標設計的總體框架

3 城市土地集約利用潛力評價途徑

根據上下結合、點面結合和定量與定性分析相結合的原則，按評價對象的空間層次，將評價工作分為總體評價和分區評價兩個階段。總體評價階段以城市為整體，採用區域分析比較和以定性為主的分析方法，對全市土地集約化利用潛力的總體狀況進行評價。在掌握全市土地利用狀況的基礎上，分區評價階段按均質功能地域原則，將城市劃分為若干功能區，運用極限條件評價法把城市用地的使用程度分為4個類型，提示不同功能區土地利用效率和使用潛力的差異。將分區評價的成果自下而上歸納匯總，進一步深化完善總體評價階段的成果。具體技術路線是：

（1）從理論研究入手，運用系統分析、多因素分析的方法，從土地開發強度、土地投入強度以及土地使用效率等方面建立不同層次（宏觀層次、中觀層次、微觀層次）、不同目標的城市土地集約利用潛力的評價方法和指標體系。一是根據調查資料，確定不同層次土地集約利用評價的評價指標，根據合理性原則對一些錯誤信息進行修正，最後確定影響土地利用作用明顯的要素；二是根據專家意見，用特爾菲法計算因素權重，分別確定影響不同用地類型土地集約利用的因素權重值以及土地集約利用評價結果的等級權重；三是設計不同層次的土地集約利用評價指標，提出適宜本區域城市用地特徵的宗地土地集約利用評價指標。

（2）運用此評價方法和指標體系，通過對城市不同土地利用類型、不同區域土地利用程度和效益調查，在查清城市土地集約利用現狀及存在問題的基礎上，評價城市土地集約利用狀況及潛力分布情況。修改完善城市土地集約利用潛力評價方法和指標體系，並提出挖潛城市用地潛力、加強城市土地管理的對策建議。

（3）以基礎地理信息、基礎地籍信息、城市土地利用總體規劃信息、城市規劃信息、房地產信息等為基礎數據源，結合調查、訪問收集的各種社會經濟環境信息，在GIS技術的支持下，引入模糊數據、神經網路、多目標規劃等理論和先進技術方法，建立城市土地集約利用潛力評價的基礎資料庫、指標體系庫、評價與應用模型庫和決策支持的專家系統。

4 城市土地集約利用潛力評價對策及措施

（1）土地利用過程中，要嚴格遵守城市建設規劃，限制在建成區內隨意改變土地用途，要根據土地市場的供求關系，制定出土地的年度供應計劃，土地的供應不得超過年度計劃，做到土地利用的總量控制。

（2）城市土地集約利用對土地的投入產出比要求有一定的適度，高建築密度和容積率並不能說明土地利用程度的集約利用水平，良好的生態環境是所有土地用途的土地集約利用的一個前提。應充分考慮不同類型用地區的土地集約利用方向和模式，以充分、合理、集約利用城市土地。

（3）城市土地集約利用是一項浩大的系統工程，必須貫穿於城市土地開發、利用的全過程，由政府各職能部門協作完成，因此，土地集約利用的原則必須以法律、法規的形式頒布後強制實施。

5 城市土地集約利用潛力評價成果應用

城市土地集約利用潛力評價成果的應用領域，幾乎涵蓋了從規劃編制與管理、用地管理、市場管理到資產管理、地價管理（含稅費管理）等城市土地利用管理的所有方面。

（1）促進科學的規劃編制與管理。一是參考城市總體集約利用水平評價結果，確定城市用地的擴張規模；二是對於已完成的城市規劃，通過計算假定規劃方案全部實現情況下的城市土地總體集約利用水平，可以大大提高對城市規劃審核的科學性；三是城市用地的集約標准將直接為規劃預審提供依據。

（2）促進合理的用地管理。一是對項目用地進行集約利用審核，依據集約利用標准，對城市建成區內的新建或改建項目，在規模、用途、設計等方面進行集約利用方面的審核；二是集約利用潛力評價將為制定土地供應計劃，盤活存量土地的年度實施計劃提供翔實的資料；三是制定行政劃撥用地計劃的主管部門編制行政劃撥用地計劃（目錄）時，結合城市土地集約利用潛力評價標准和城市潛力分布圖來確定用地位置及數量；四是集約利用的現實潛力評價與調查將為編制城市用地置換規劃提供最直接的依據和支持。

（3）促進國家對土地市場的有效調控。一是豐富市場信息，健全市場功能。將土地的集約利用信息納入市場信息體系，有助於將這部分土地展現在投資者面前，使之盡早進入市場；二是支持政府的市場調控決策，降低調控成本（土地儲備與投放制度）。

（4）支持土地資產和地價管理。一是有利於提示真實的土地價值，為防止不公平交易提供科學的依據；二是支持政府的地價政策決策，規范政府行為；三是支持企業改制和產權處置，防止國有資產流失；四是為制定合理的稅、費政策提供依據，促進土地集約利用。同時，還有助於培養公眾的集約利用潛力評價和信息公布，加強公眾對土地集約利用問題的認識，建立健康的用地價值觀，促進社會經濟的可持續發展。

㈥ 什麼是城鄉建設用地增減掛鉤

城鄉建設用地增減掛鉤 是指依據土地利用總體規劃，將若干擬復墾為耕地的農版村建設用地地塊（權即拆舊地塊）和擬用於城鎮建設的地塊（即建新地塊）共同組成建新拆舊項目區，通過建新拆舊和土地復墾等措施，在保證項目區內各類土地面積平衡的基礎上，最終實現增加有效耕地面積，提高耕地質量，節約集約利用建設用地，城鄉用地布局更加合理的目標。

㈦ 如何進行城市建設用地集約利用狀況的定量評價

合理設置指標，來增強考核的可源操作性。土地集約利用評價從建設用地利用特徵、結構、效率及影響因素分析入手，在確保建設用地集約利用概念清晰、數據可獲的基礎上，選擇了包括經濟利用強度與人口利用強度、用地彈性、經濟增長耗地和土地利用管理績

㈧ 什麼是城鄉建設用地增減掛鉤如何規范

城鄉建設用地增減掛鉤是依據土地利用總體規劃，以增加耕地有效面積、提高耕地質量、節約集約利用建設用地、合理布局城鄉用地為目標，把通過復墾農村閑置宅基地、「空心村」等增加的耕地面積，用於城市建設用地指標的行為。

城鄉建設用地增減掛鉤試點從2006年開展以來，有效促進了試點區耕地保護，推動了節約集約用地，支持了新農村建設，統籌城鄉發展。但同時，也出現少數地方片面追求增加城鎮建設用地指標、擅自開展增減掛鉤試點和擴大試點范圍、突破周轉指標、違背農民意願強拆強建等一些亟須規范的問題，侵害了農民權益，影響了土地管理秩序。因此，必須進一步嚴格規范，主要措施如下：

國土資源管理實用手冊

堅持規劃先行，統籌安排增減掛鉤和農村土地整治規模、布局和時序。

嚴格限定范圍，堅持局部試點、封閉運行、規范管理、結果可控，將拆舊和建新項目區嚴格控制在縣域范圍內。

嚴格控制規模，嚴格按照國家下達的掛鉤周轉指標，並納入年度用地計劃統一管理，不得突破。嚴禁突破掛鉤周轉指標設立掛鉤項目區，嚴禁循環使用周轉指標。

嚴格實施監管，加強驗收考核，確保拆舊面積大於建新面積，復墾耕地面積大於佔用耕地面積，耕地總體質量有提高。

維護農民權益，充分尊重農民意願，堅持群眾自願、因地制宜、量力而行、依法推動。堅持掛鉤收益全部及時返還農村，支持農民改善生產生活條件，做到農民自願、農民參與、農民滿意。

㈨ 統一城鄉建設用地會對地方政府有怎樣的影響

土地制度是農村的基礎制度。它不僅對土地資源配置及其效率具有重大影響，而專且對農村社屬會穩定和社會公平正義具有重大影響。改革開放以來，我國在明確界定和保護農民土地權利上取得巨大進展，市場機制在土地資源配置中發揮著越來越重要的作用，國家對耕地的保護政策和措施不斷強化，政府對土地利用的調控能力不斷提高，土地的法律框架也逐步完善。從貫徹落實科學發展觀以及構建新型工農關系、城鄉關系的要求看，農村土地制度還需要進一步改革和完善。黨的十七屆三中全會《決定》提出，「按照產權明晰、用途管制、節約集約、嚴格管理的原則，進一步完善農村土地管理制度。」這為今後推進農村土地制度改革指明了方向。必須按照《決定》要求，以切實保護耕地和切實保障農民土地權益為目標，繼續推進農村土地制度改革，在一些重要領域和關鍵環節取得新進展。